(一)我国农业保险的困境
农业保险作为现代农业发展的三大支柱之一，是在时间与空间上分散农业风险的有效工具，并且其作为世贸组织所允许的支持农业发展的“绿箱政策”，日益受到各国政府的重视。 然而在我国，农业保险却陷人了困境，出现了一系列的问题，主要有：定位不清，缺乏总体规划，立法滞后；农业保险市场现实需求不足；农业保险保费收入不断减少农业保险费率居高不下；农业保险产品供应短缺；农业保险的经营长期亏损；缺乏有效的保险手段和风险分散机制等。这些问题都导致了我国农业保险发展十分缓慢，举步艰难。
(二)我国农业保险困境原因
从农业本身的“弱质性”特征和国外农业保险的研究实践发现，我国农业保险困境的本质原因是制度性问题，在我国农业保险中存在着一定的“失灵”或者“缺位”，同时还由农业自身的“弱质性”和从事农业保险的商业保险公司态度消极所共同影响的。
1、市场失灵
农业保险是政府支助农业的一项政策性工具，具有准公共性。农民通过购买农业保险合理转移风险并获得价值补偿，使农产品消费者享受农产品价格稳定、低廉的好处，促使农业再生产顺利进行，促进农村社会稳定，社会利益大于私人利益，而由纯商业保险公司通过自营成本来承担农业保险中的高风险、高成本，高赔付势必亏损，出现农业保险商品供给不足；另一方面商业保险公司为获得社会平均利润，让农民独自承担较高的保险费，则低收入农民消费农业保险商品，表现出农民的私人边际成本大于社会边际成本，出现农业保险有效需求不足。农业保险商品供需都不足，市场供需曲线难以相交，导致市场失灵。
2、政府缺位
农业保险的准公共性和商业保险的经营实践共同证明了一点：我国农业保险的发展需要政府经济政策的支持来弥补市场的失灵，但是政策性农业保险的启动经费巨大，启动难度也大，使我国政府很长一段时间内处于缺位状态，财政补助少，农业立法滞后，使得政府作用没有得到充分体现，很大程度上造成了农业保险发展困难。如今政府部门已逐渐认识到农险的重要性，出台“国十条”，开始加大对农业保险的财政支出，同时各地出台了一些地方性文件，浙江和福建两省己逐步开展政策性农业保险试点工作，农业保险也得到了一定的发展，但从整个国家来看，力度有所欠缺，政府作用并没有完全发挥，不能较好地弥补市场失灵。
3、本身的“弱质性”
农业本身的“弱质性”体现在以下三点：农业生产的高风险与低收益：农业风险的相关性和灾难性；农业生产的低、小、散的特征。这些都阻碍了农业保险的发展，从而导致商业性农业保险难以生存。
4、商业保险公司态度消极
农业保险作为保险的一大组成部分，为何商业保险从事农业保险的态度那么消极?原因在于商业保险公司作为企业，其目标就是追求利润的最大化，但农业保险风险大，保费少，利润基本没有，甚至亏损，作为理性的企业管理者并不会投人大量的人力、物力和技术去从事那些基本无利，甚至亏本的农业保险市场，所以从事农业保险的态度十分消极，没有政府的政策、财政支持和适当引导，商业保险公司就不会从事该项保险。
中外学者的研究成就表明，根据中国现实情况，政府在资源配置上仍有不可取代的重要作用，但也不可能取代市场，政府只纠正“市场失灵”，弥补市场不足，即政府必须是“服务性政府”。因此，农业保险要走出困境，关键在于制度改革。
农业保险发展模式的国际启示
国际农业保险的主要模式归纳为六种：前苏联模式——政府垄断经营模式；美国、加拿大模式——政府主导模式日本模式——政府支持下的合作互助模式西欧模式——民办公助模式毛利求斯模式——基金发展模式和亚洲部分国家模式——国家重点选择性扶持模式。这些模式都有一定程度的政府参与。在此介绍以下四种发展模式。
1、美，加发展模式
美国和加拿大采用的是政府主导发展模式，即政府直接建立专门的保险公司并直接经营农业保险。这种农业保险就是使农业保险服务与商业性保险公司分离，建立由政府直接领导、不以盈利为目的的政策性的国家和地方农业保险机构，在这种模式中，政府作用十分重要。
2、日本发展模式
日本采用的是政府支持下的合作互助模式。农业保险由基层民间不以盈利为目的的保险相互会社承担，中央政府进行监督和指导，并由官方和非官方机构提供再保险，同时给予农业保险保费补贴和管理费补贴。
3、毛里求斯发展模式
毛里求斯的糖业保险基金在国际上被认为是一项成功的农业保险模式。该基金只承保一种作物(甘蔗)，业务简单、费用低，费率的拟定相当科学化，具有多达100个档次费率体系，且基金投资收益高，实行商业化运作，效率非常高，是国际上农业保险发展的—个成功案例。
4、亚洲部分国家发展模式
亚洲部分国家采用的是重点选择性扶植模式。农业保险主要由政府专门农业保保机构或国家综合保险公司提供，主要承包粮食作物，确保粮食作物生产和价格的稳定。此类保险都是强制性的，并与农业贷款相联系。
纵观世界各国的农业保险经营模式，通过几种农业保险模式的对比分析，可以看出：第一，农业保险离不开政府的重视和支持，实际上均是在政府补贴下开展的，要么直接对费率补贴，要么直接赔付，是一种政策性保险，但政府垄断模式不适合中国国情；第二，农业保险走单纯的商业化之路也行不通，但也离不开商业保险公司的支持。所以，中国的农业保险必须走政府和商业保险相结合之路，发挥政府、企业、农民三方之力，在具备条件的地区和市场开展试点，逐步建立多层次体系，多渠道支持、多主体经营的符合国情的农业保险制度。
我国农业保险发展的制度安排
建立和完善我国农业保险是一个长期而复杂的系统工程，不可能一蹴而就，要从我国的实际出发，借鉴其它国家的成功经验，立足当前，兼顾长远，循序渐进，分步实施，稳妥推进。
(一)我国农业保险发展的制度安排
目前，在我国国内农业保险发展模式上，主要有安信模式、华安模式、安盟模式和浙江的共保模式等，这些都是对农业保险发展模式的探索。
鉴于国外农业保险发展的实践、国内现有模式的探索和农业保险具确有的准公共性、本身特有的“弱质性”，本文认为我国农业保险发展模式应以政府引导，商业保险公司主导经营，同时政府给予商业保险公司和农民充分的政策支持，改变农业保险的外部环境，建立市场机制和政策支持有效结合的混合机制，促使农业保险的充分发展。这种突出商业保险作用的混合机制模式能更好地结合市场作用和政府作用，解决市场失灵和政府缺位问题，同时又能发挥最大力量促进我国农业保险的发展，使之走上良性的可持续发展之路。
这种模式的主要特点是：政府不参与农业保险的具体业务，但适当给予农业保险以保费和经营管理费用的补贴，给予税收方面的优惠政策，同时负责监管工作；立法确定商业保险公司经营的农业保险业务，也可以自营农业保险业务，政府给予商业保险公司提供各种补贴并提供再保险支持；允许商业保险公司之间开展农业保险业务的竞争，各自开发适时适地的险种，扩大承保面，宣传鼓励农民参与农业保险政府对商业保险公司所经营的政策性农业保险项目还应该给予财政和金融方面的支持和优惠政策，对法定保险项目应免除其营业税和所有税，自营项目也免除大部分税赋。
(二)政府在农业保险发展中的政策支持
1、立法政策
我国现行的《保险法》是一部商业保险法，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为，而农业保险中人部分具有政策性。由于无法可依，农业保险中的许多领域都存在着法律真空。农业保险需要政府支持，就要有相应的农业保险法律法规，通过立法，支持农业保险的发展。从国内外农业保险的实践经验米看，凡是农业保险办得比较成功的国家都制定了农业保险法。而我国到现在还没有—部专门的农业保险法，(现行的《保险法》实质是一部商业保险法)而农业保险是政策性保险，商业保险与政策性保险的经营目标大相径庭，用现行的《保险法》指导农业保险会存在许多问题。因此，国家应该尽早出台专门的《农业保险法》，对农业保险的经营目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、农民的参与方式、税收规定、资金运用等方面以法律的形式进行规范，确立法律和政策依据，以便于实际运作。这样，就可以避免政府支持农业保险的随意性，或因财政困难而忽视对农业保险的支持，并以此提高农民的保险意识。
2、人才政策
目前，我国农业保险人才相当匮乏。要解决这一问题应做到以下两点：第一，努力培养新农业保险人才，加大高校人才培养力度，第二对长期在基层工作的农险从业人员，政府可给予一定的补助，并为他们的工作提供便利条件；第三，加强保险资格证书的推广，对在职的农业保险从业人员进行定期培训，不断提高他们的业务水平。
3、财政政策
国内外的实践已经证明：政府补贴是发展农业保险的重要保障。目前，我国财力有限，财政补贴还应坚持基本保障的原则，保险标的应选择关系国计民生的种植业和养殖业，并主要实行保费补贴，可考虑先对大豆、玉米、小麦和水稻四类作物提供保费补贴，保费补贴标准以45%-50%为宜，然后再逐步扩大到棉花、奶牛和生猪等标的。国家财政应大力支持农业保险的发展，政府需给予商业保险公司经营管理费用和农民保费的补贴，特别是对那些农民想保而商业保险公司不敢承保的险种给予财政支持；在税收方面给予优惠政策，甚至在一些公益型和巨型风险的农业保险给予免税；在发生农业保险事故，商业保险公司无力承受时，政府应给予财政上的支持。
4、风险管理政策
建立农业保险风险基金，对农业保险进行资金投入。农业保险是以风险的损失率为核算基础的，具有一定的周期性，需要建立起雄厚的基金才能保证其持续、稳定发展。因此，国家应从财政拿出部分资金，从保户缴纳的保费中列支部分资金共同建立农业保险风险基金，用于弥补保险公司巨灾之年的亏损，以平衡农业保险的经营。农业保险发展基金可以采取多种方式，通过多种渠道筹集，如从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分；从社会各界捐赠中拿出一部分，从农产品流通渠道中征收一部分等等。农业保险风险基金由国家财政部门每年以灾害损失程度或保险规模为基数按一定比例划拨给经营农业保险业务的保险公司。
5、建立再保险机制
由于农业保险风险大、区域性强，一旦发生灾害可能会在短时间内给几个县，甚至几个省的保险对象同时造成巨大损失，所以，农业保险的风险分散十分重要。日本等国在开展农业保险时都建立有效的农业风险分散机制，通过再保险或者农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险，这也是农业保险制度的重要内容。目前，国内对农业保险的再保险还没有相应的政策、措施，商业再保险机构对农业保险的再保险问题非常谨慎。涉农再保险比较困难，购买商业再保险成本非常高，这也是各地在保险试点中遇到的一个普遍性问题。在国家还没有建立巨灾基金，各保险机构实力又不足以独自承担风险的条件下，再保险问题严重制约了农业保险的发展。可以考虑由国家财政投资成立中国农业再保险公司，承担国家农业再保险的职能，分散农业保险分出入的风险；也可以国家通过政策鼓励中国再保险集团公司为各家从事农业保险的机构分散风险；或者各保险主体探寻与国际再保险企业的合作，将农业风险向更大范围分散。
（原载《中国保险》2007年第4期）
