摘要：《农民工参加基本养老保险办法》于2月5日破冰而出，可携带的、完全积累的、个人账户模式化解了农民工养老权益无法转移的难题，但是做实个人账户，实现农民工养老基金的保值增值运营又成为了新的研究课题。本文在制度解读的基础上，以企业年金运作现状与模式为参照，认为构建以养老保险公司为受托人、账户管理人、投资管理人的“3+1”运作模式，实现农民工养老保险基金的市场化运营是农民工养老制度可持续发展的关键所在。
关键词：农民工，养老保险，基金，运营，创新
2009年2月5日，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》(以下简称《办法》)向社会公开征求意见。本文为这一攸关1.5亿农民工的政策立法提出一些思考与建议。
一、《农民工参加基本养老保险办法》(征求意见稿)的若干规定与思考
《办法》(征求意见稿)规定“缴费基数按基本养老保险有关规定确定”；“单位缴费比例为12%；农民工个人缴费比例为4%至8%，由所在单位从本人工资中代扣代缴，并全部计入其本人基本养老保险个人账户”。关于转移接续，《办法》规定，“农民工跨统筹地区就业并继续参保的，向新就业地社保机构出示参保缴费凭证，由两地社保机构负责为其办理基本养老保险关系转移接续手续，其养老保险权益累计计算；未能继续参保的，由原就业地社保机构保留基本养老保险关系，暂时封存其权益记录和个人账户，封存期间其个人账户继续按国家规定计息。”
《办法》充分考虑农民工流动性强、收入低的主要特点，在制度层面为农民工量身定制了一个与城镇居民养老保险制度并行的养老保险体系，体现了2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出的“低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行养老制度衔接”的政策要求。但是，必须面对和思考以下问题：
1.个人账户必须做实
如果农民工的养老权益(企业缴费和个人缴费)全部进入个人账户，理应做实个人账户，农民工不应该承担城镇职工养老制度的转轨成本。
2.基金规模庞大
可以简单测算一下(保守估算)，以1000元为缴费基数，单位和农民工缴费比例共15%，农民工年账户余额为1800元，按照1亿农民工参保险，如果参保险比例为50%，年农民工养老总基金余额达到900亿。规模比当前企业年金市场还要大。
3.社保经办的弊端
农民工重复流动，加大社保经办的成本和费用；城镇社保经办的地域局限，不利于养老金的发放；一个“兜里”收支，难以保障个人账户的做实，更谈不上基金的保值增值；基金投资、待遇精算、账户管理等需要保险专业人才，社保经办恐难以胜任上述任务。
二、农民工社会养老保险制度运行的不同观点与评析
关于农民工社会养老保险权益的保障和养老问题的最终实现可能，学者们提出了可供借鉴的观点：
1.邓学志(河北日报2008年1月9日)提出“零存通兑”观点，农民工社保试行“全国粮票”。将农民工社保等同于地方“储存”，在地方交纳，全国通取。唐钧撰文指出(经济参考报2008年2月8日)，“工作地缴费，分段记录；退休发放，全国结算”的思路。财政部财政科学研究所的吕旺实提出“第二套社保险制度”——农民工强制储蓄保险制度。制度可以将农民工个人账户储蓄制度和土地承包经营权益很好连接。全国统一编码，建立农民工强制储蓄保险个人账户。
2.重庆市人大代表秦士由认为解决农民工养老保险问题需要依靠社保和商业保险“两条腿”走路，实现商业保险与社会保险的优势互补。建议：如果让商业保险参与其中，由保险公司具体经办农民工养老保险和大病医疗保险，可以充分发挥商业保险现有的机构、人员和网络优势，加速农民工养老保险和大病医疗保险推进进程，尽快扩大覆盖面。姜华(中国金融，2006年11月)、汪娟(海南金融，2007年2月)提出以商业保险为平台构建新型的农民工养老保险制度。
笔者认为，第一种观点虽然能够很好地保障农民工个人账户的养老权益，但是难以实现养老的根本目的。理由是：①银行存款的低利率和经济生活的通货膨胀，让农民工养老成为泡影；②“分段记录”“全国结算”的高成本和小规模，吞噬本来微薄的养老资金；③养老金的运营和养老待遇的发放缺少必要的技术支撑。第二种观点是当前急需探索的一条农民工养老保险的现实路径。
三、农民工养老保险基金市场化运营的思考
同属于养老基金的全国社会保障基金及企业年金基金的成功管理运营，为农民工的个人账户养老基金运营提供了很好的实践借鉴。
中国政府于2000年9月建立了全国社会保障基金，作为我国的养老储备基金，专门应对将来的老龄化养老危机。建立全国社保基金和理事会，是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系，确保社会稳定和国家长治久安意义重大。自成立至2008年10月，全国社会保障基金年均投资收益率为8.92%，超过同期年均通货膨胀率6.54个百分点，实现了保值增值的目标。
截至2006年底，有2.4万多家企业建立企业年金，参加职工人数达964万人，积累基金910亿元，人均账户积累已达1万元左右，其中，按新办法管理运营的企业年金基金已达160亿元，人均账户资产约为1.6万元，涉及职工近100万，2006年第4季度的投资收益率为9.6%；参加企业年金计划的职工人数已从2004年占参加基本社会保险职工人数的4%提高到7.66%，比2000年增长了44.53%；基金积累占基本养老保险基金结存的19.43%。
全国社会保障基金的投资运营收益的绝大多数来自于委托投资(2007年比例高达80%以上)，而年金市场的高回报完全是依赖市场化的管理运营。两者的保值增值运营的条件是当前快速发展的资本市场。对一个逐渐成熟的资本市场而言，政府政策性特点尤其突出，因而全国社保基金的集中管理运营弊端不突出、不明显，但是从国际经验和长远趋势看，实现养老保险基金的保值增值还是更多的需要依靠成熟的资本市场和市场化的投资运营手段。
1.农民工个人账户养老基金市场化运营基础条件已经具备
初步估算，如果做实农民工个人账户，年基金规模大约在900亿元左右，相当又一个年金市场规模。中国资本市场已经拥有较丰富的金融工具种类和专业的基金管理公司，可满足养老基金组合投资的需要和投资运营。应该说，农民工养老保险制度的市场化运营已经具备必要的资本市场基础条件。尽管中国的资本市场还存在很多问题与不足，但是，日趋规范化的市场运作机制和日趋完善的市场监管机制，将保证养老基金投资运营的有效实施。
2.市场化投资运营对基金监管提出更高要求
社保基金是关乎老百姓的养命钱，农民工个人账户养老基金是农民工的养命钱，基金安全是“高压线”，在投资营运过程中，如何更好地加强基金监管是一个亟待研究的新课题。基金投资营运后可能产生的投资失误和违规腐败等行为令人担忧。如果基金实现省级统筹管理，采取完全市场化的营运方式，则30多个省级单位投资能力不一样，投资水平有差别，如果产生风险，则很难判断哪些是制度风险、哪些是市场风险、哪些又是投资失误?庞大的资金规模，如果不谨慎监管，盲目投资，则可能变成全国寻租的大市场，滋生政府官员的腐败行为，一旦发生重大投资失误，可能影响社会稳定，冲击政府的公信力。在制定农民工养老基金投资模式上，要重点考虑基金安全，在保值的基础上实现增值，要从制度上杜绝滋生权利寻租的腐败行为，这需要合理的制度设计，同时更应强化对基金投资运营的监管。
3.政府是否需要提供基金运营的收益担保
劳动与社会保障部课题组(2001)结论认为，从维护受益人利益出发，受托人(政府或其他机构)有必要向受益人提供最低投资收益保证。根据农民工特点，既然不应该让农民工自由选择基金管理机构，那么政府是否应该为基金的最低收益提供担保呢?
在智利个人账户养老基金管理运营模式中，国家承担了担保责任。首先，为了保障制度在全国范围内支付的待遇公平，所有参保人，无论参加哪一种养老保险计划，如果工作满20年，都有资格获得政府担保的最低待遇。甚至在个人账户下，当他们账户积累额不够多的情况下也能获得；其次，养老保险制度为参保人支付与平均收益水平挂钩的最低收益，这是管理公司的责任。但是，如果一家基金管理公司尽管遵循了法律规定的其他方面的要求，但是没有达到最低收益的要求，那么国家会填补这个损失，并且会清算这家公司；最后，万一基金公司停止支付，或者基金公司和保险公司宣告破产，那么国家将保证其所属参保人员的待遇支付。
笔者认为政府为农民工养老基金的运营最低的收益提供担保，是维护制度健康发展的保证，是农民工老有所养、制度养老的信心基础，是政府的责任所在。
四、农民工养老保险基金管理运营模式设计——参照企业年金运营的“3+1”模式
(一)养老保险公司企业年金的运营：“3+1”模式
常见的企业年金运营模式是“2+2”模式，即养老保险公司担任受托人和投资管理人，银行担任托管人和账户管理人。太平养老和工行携手打造的“太平工行智信企业年金计划”自2006年正式推出以来，已为近1200家企业提供了年金服务，是国内年金市场推出的第一个年金集合计划，也是第一个加入企业超过千家的年金计划。
“3+1”模式，是在“2+2”模式即受托人兼任投资管理人的基础上，将受托人和账户管理人捆绑在一起，即养老保险公司承担了受托人、投资管理人和账户管理人三个角色，由银行担任托管人，这种运营模式的目的是提高运作服务的效率和质量，降低基金运营成本。目前平安保险旗下平安养老险公司已拥有受托人、账户管理人和投资管理人三个资格。获得账户管理人资格这第三个资格后，该公司和农业银行联手签下了我国第一单采取“3+1”模式管理的企业年金计划，平安养老和农行在江苏与太仓港协鑫发电有限公司签约，平安养老担任其企业年金计划的受托人、投资管理人和账户管理人，而农行担任企业年金基金的托管人，即所谓“3+1”模式。
企业年金市场角色过多，不仅使企业年金制度过于复杂化。“4个人”构成的信托制年金制度使企业眼花缭乱，尤其在没有全国统一税优政策的情况下，进一步抑制了他们建立企业年金的积极性；角色过于分散势必使管理成本攀升：假设有2个缴费者，他们的费率相同，年均回报率也相同，都是9%，但是如果一个人的管理成本只有0.2%，另一个人则是1.2%，那么，35年之后，1个百分点管理成本之差将导致前者的账户积累余额比后者高出23%。“3+1”模式较“2+2”模式的优势在于把受托人与账户管理人合一。这样，“受托账户一体化”可以保持各主体之间的信息畅通，提高管理效率，降低协同运作成本，从而避免了“2+2”模式下受托人往往成为事实上的“第二账户管理人”的弊端。
1.养老保险公司账户管理的优势
一般认为，企业年金四个资格中，银行在账户管理方面比专业养老保险公司更具优势。但实际上企业年金的账户不同于普通意义的资金户，而是全面管理年金缴费、待遇支付、税务、投资分配等的一种账户，这与传统补充养老保险的账户非常接近。管理年金账户无疑是养老保险公司的专长。以平安养老保险公司为例，自20世纪90年代开始，平安就自主开发运作账户型养老保险产品，历经十多年形成了十多款补充养老保险计划，管理的个人账户数超400万个，服务于不同行业的中外资企业超过7万家，资金规模超过400亿元，形成了丰富的管理经验、强大的运营平台、成熟的IT系统和完善的服务手段。
2.大型保险集团下的专业化捆绑型养老保险公司优势明显
大型保险集团下的专业化捆绑型养老保险公司相对于银行、信托机构、基金管理公司更具有优势。首先是安全性，保险公司由于其特殊的职责，在投资上与其他金融机构相比会更加谨慎。保监会所建立的偿付能力监管体系，也是对企业年金安全性一个有力保障；其次是长期的收益稳定性，保险公司由于经营长期性的寿险产品所积累的经验和专长，也具有比较优势；最后是产品开发的优势，有利于企业年金受益者在退休时顺利地把投资积累的资产转化为由保险公司定期支付的终身年金产品，为受益人提供终身的收入保障。
(二)养老保险公司参与农民工养老保险基金的优势分析
1.养老保险公司企业年金业务情况
2008年养老保险公司企业年金业务情况如表1所示。从数据看，养老保险公司在企业年金市场已经达到一定的市场份额，能胜任年金业务的多个角色。养老保险公司年金业务经验为参与农民工养老保险基金提供了很好的基础和技术保证。
2.养老保险公司参与农民工养老保险基金运营的优势
我国商业保险公司一般采取统一法人、授权经营的管理体制。保险资金集中管理，统一划拨至总公司投资运用，因而不存在资金转移困难问题；全国性保险公司机构网络健全，分支机构遍布全国各县市甚至乡镇，只要投保人提出申请，即可将保险关系转移至迁入地，完全可以满足农民工频繁流动时转移保险关系的需求，有利于尽快解决因为农民工流动性强而造成的社会保险关系难以转接问题，建立方便合理的农民工保险跨省区转移机制。流动性难题迎刃而解。
养老保险公司业务面向全国，网点遍布城乡，如果经办农民工保险，可以减少政府重新设立专门服务和管理机构的巨大投入，取得不建“庙”不招“和尚”也照样“念经”的效果。养老保险公司作为专业的风险管理机构，具有先进的风险管理技术以及高素质的管理人才，其内部分工比较明确，从而可以降低一些不必要的支出，切实保障农民工的保险利益。
成立专门养老基金公司存在较高的组建成本，而且其内部管理制度与专业管理团队的良好运转需要一定时期的磨合。委托专业的养老保险公司因其规模经济可获得较低的管理费率，和较高的收益率。年金市场的经验表明，实现养老保险公司的“3+1”运营模式可以降低养老基金的管理成本。
无论是智利，还是新加坡，个人都可以在退休时动用个人账户的资金来购买终身年金。而在我国个人退休后，个人可以选择一次或者多次或者按月领取个人账户的存储额，完全和人寿保险公司分离开来了。个人账户的资金应该和人寿保险市场联系起来。鼓励农民工通过个人账户的资金购买终身年金，这样一方面可以将长寿风险转移到保险公司，另一方面，也促进了保险市场的发展。
目前农民工已经有1.5亿之多，面对如此巨大的保险市场，养老保险公司适时开发适合农民工特殊需求的养老保险，能为自身增加更广阔的业务发展空间。同时，为农民工开办商业养老保险也是解决农民工养老问题的一个重要方面，它是商业保险对社会保险的一种必不可少的补充。
(三)农民工养老保险基金管理运营模式设计
借鉴企业年金管理运营实践和发展的“3+1”模式，笔者认为农民工社会养老保险基金应该由社会保障机构通过招标的方式来选择具有大型保险集团背景的专业化养老保险公司作为基金受托人、账户管理人和投资管理人，选择商业银行作为基金的托管人，实施一站式捆绑型委托管理模式。
1.模式设计的基本原则
基于以上分析，农民工养老基金管理运营模式遵循以下五点原则：
第一，行政管理权和基金经营管理权有效分离原则；
第二，社会保险和商业保险优势互补原则；
第三，农民工养老保险基金分享资本市场的利益原则；
第四，农民工社会养老保险制度和城镇职工养老保险、新农村养老保险、商业养老保险衔接的原则；
第五，建立相应的监督机构和监督机制原则。
2.农民工养老保险基金省级统筹
根据人力资源和社会保障部精神，2009年底将实现城镇职工养老保险的省级统筹，而以省级进行统筹则在再分配功能、规模效应等方面都具有优势，又比全国统筹具有可操作性和现实性，所以本文在分析和选择农民工社会养老保险基金管理模式时以省级统筹为前提。
以省为单位设立农民工社会养老保险基金专户。市级农民工社保经办机构主要负责农民工社会养老保险基金的收缴工作，将农民工养老保基金的投资运营统一交由省级经办机构办理。
3.基本框架
农民工社会养老保险基金的行政管理权和经营管理权相分离，其中行政管理权由劳动和社会保障部门下的社会养老保险经办机构行使，而养老保险基金的经营管理权交给引入适度竞争的养老保险公司，社会保障部门、社会养老保险基金监督委员会等部门行使对农村社会养老保险基金的投资和运营的监督权(见图1)。
4.各主体主要职责
(1)劳动和社会保障厅(省级)
劳动和社会保障部(省级)是政府的职能部门，负责监督农民工社会养老保险基金市场各主体的工作。其主要职能是在中央相关制度的框架下，结合本地的实际情况，制定有关社会保险费的收缴、社会保险基金的运营、社会保险基金给付等政策，并监督和协调各相关主体照章执行。
(2)社保基金经办机构
农民工社保基金经办机构负责收缴农村社会养老保险基金。在劳动和社会保障部的行政机构直接领导下，按照有关政策将农民工个人缴费、企业缴费以及政府的财政补贴统一收缴到省级农村社保经办机构设立的农民工社保基金专户，同时建立农民工缴费个人账户记录。社保经办建立农民工个人账户的目的有两个方面，一是便于和农民工养老和城镇职工养老保险制度的衔接，二是便于审核农民工个人账户基金的领取资格。
(3)养老保险公司——兼受托人、账户管理人和投资管理人
养老保险公司是农民工社会养老保险基金的受托人、账户管理人和投资管理人。社会保障部门通过公开招标方式，引入适度竞争，选择养老保险公司。
参照年金管理办法，作为账户受托人应当履行下列职责：受托人应当履行的职责是“选择、监督、更换账户管理人、托管人、投资管理人以及中介服务机构”并“制定企业年金基金投资策略”。受托人不仅拥有选择、监督和更换有关运作当事人和制定投资策略等重大权力，而且对农民工养老基金的投资和运作结果承担最终责任。
作为账户管理人应当履行下列职责，应建立农民工养老基金个人账户；记录农民工缴费以及基金投资收益；及时与托管人核对缴费数据以及农民工养老基金账户财产变化状况；计算农民工养老精算待遇；提供农民工个人账户信息查询服务；等国家规定和合同约定的其他职责。需要特别指出的是，养老保险公司专业的服务可以根据农民工的需求量身定做养老保险产品，能有效地和新农村养老保险的衔接，能有效地和农民工的商业保险需求结合。
参照劳动和社会保障部颁发的《企业年金基金管理试行办法》第三十五条的有关规定，农民工养老保险基金投资管理人应该履行的主要职责包括：对基金财产进行投资；及时与托管人核对基金会计核算和估值结果；建立基金投资管理风险准备金；定期向受托人和有关监管部门提交投资管理报告等国家规定和合同规定的其他职责。
(4)商业银行——托管人
商业银行是社会养老保险基金个人账户投资管理的托管人，为了保证养老保险基金的安全，社会养老保险基金管理委员会不能将基金直接交给养老保险公司，而将其交给合格的商业银行——农民工养老基金投资的托管人。养老基金托管人不仅要根据合同管理好这笔资金，防止基金被挪用，而且监督养老保险公司的投资操作，发现异常情况时商业银行有权利不执行养老保险公司调度资金的指令并有义务向相关部门报告。另外，可选择商业银行负责养老金的发放。
(5)社会养老保险基金监督委员会
社会养老保险基金监督委员会的主要职责是：依法批准和注销养老保险公司农民工个人账户养老基金经营权；制定社会养老保险基金投资监督规则；依法监督农民工社会养老保险基金的投资经营情况及信息披露，并对违法、违规的机构和个人具有行政执法和提交司法部门处理的权利。
（武汉大学经济与管理学院 魏华林 王汝志 来源：《保险研究》2009年第5期）
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