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社会养老保险私有化反思

李珍中国人民大学公共管理学院

自1979年英国开始对社会养老保险(公共年金)私有化改革以来，先后有20余国进行了全部或部分的私有化改革，选择了强制性个人账户制度。但无论从理论上还是实践上，公共年金不能克服的问题，个人账户也不能克服。公共年金和强制性个人账户制度不是一个非A即B的问题，改良公共年金制度可能比选择个人账户制度更安全和行之有效。

　　私有化盛行

　　1889年德国首创的社会养老保险模式在财务上是一个代际转移支付制度，即工作一代缴纳的保险费用用于退休一代的养老金支出，因而这一制度被称为现收现付制度(pay as you go)。这一制度在所有权上是全体参与者公有的，因而又被称为公共年金(public pension)制度。根据计算公式，许诺参保人达到一定条件时可以获得既定的养老金，支付的风险由制度承担，因而从责任的角度看，该制度又被称为既定给付计划(Defined Benefit，DB plan)。

　　德国模式被广泛接受和效仿，到20世纪90年代初，这一制度覆盖了全世界40%的劳动力，30%的退休人口从中获取养老金。各国的收入水平与制度的覆盖率呈线性关系，收入高的国家覆盖率高，收入低的国家覆盖率低。

　　100多年来，各国的经验证明，在人口年龄结构年轻化、经济增长高速度的情况下，这一制度运行是有效的。根据研究，当人口增长率加实际工资增长率大于市场利率时，现收现付制度能够在代际间进行帕累托最优配置。

　　20世纪五六十年代，全球经济长期持续繁荣导致了社会保障支出大幅增长。20世纪70年代，石油危机引发了“滞胀”，经济增长缓慢，同时人口结构老化的问题日益凸显，这样，在讨论“滞胀”的原因及其对策的过程中，政府失灵渐成主流认识，新经济自由主义的思想占了上风。

　　在这种社会、经济及理论的背景下，出现了批评现收现付制度并主张私有化改革的理论和实践。

　　

　　1979年英国开始通过鼓励社会保险制度下被保人“合同退出”，进入企业年金制度或者直接建立个人账户。1981年智利彻底放弃了现收现付制度，建立了强制性个人账户制度。

　　1994年世界银行在其政策报告《防止老龄化危机》中，建议降低现收现付制度的权重，建立现收现付制度、强制性个人储蓄制度和自愿性个人储蓄制度三支柱养老保险制度。此后世界银行的一些顾客国降低了现收现付制度的权重，在社会养老保险中引入了强制性个人账户制度，如中国、阿根廷、墨西哥等十几个国家。高收入国家受世界银行建议的影响较小，但也有少数国家放弃了公共年金制度，建立了个人账户制度，如瑞典。

　　在建立个人账户制度的国家中，有实施基金积累制度的(FDC)，如智利；有实施名义账户(NDC)与基金积累制度混合制度的，如瑞典；中国改革的本意在于实施基金积累制度，但由于转型成本的问题，除少数地区外，多数地区的个人账户上是没有资产的，所以在这个意义上，仍然是名义账户(NDC)，目前正在努力使账户的资产与负债相匹配。

　　至此，经典的德国社会养老保险模式被改革成完全不同的组合，我们且称之为：智利模式、瑞典模式、中国模式，这些模式各有不同的特点。

　　事实上，现收现付制度和个人账户制度各有优势和劣势。但近30年的理论讨论和政策实践，使两种制度都被曲解了，现收现付的劣势和个人账户的优势都被夸大。20世纪70年代石油危机以后，对现收现付制度的批评是沿着两条线展开的。一条线是从制度管理不善、投资收益率低、搭便车、扭曲劳动力市场现象等等，一直到制度在人口老龄化情况下的财务不可持续性进行批评；另一条线是批评现收现付制度对经济的负外部性，代表性人物是马丁·费尔德斯坦。费尔德斯坦以20世纪70年代以前的美国为研究对象，认为现收现付对储蓄产生了“挤出效应”，并阻碍了经济增长，因而主张放弃现收现付制度，实施强制性个人储蓄账户制度，以增加储蓄。两种思路的目标是一致的，即建立个人账户积累制，人口老龄化的问题、效率损失问题，甚至于经济增长缓慢的问题都可以轻易解决。

　　但事实或许并非如此

　　先说现收现付制度与储蓄的关系。许多研究证明，长期内现收现付制度与储蓄的关系是中性的。世界银行考察了各国的情况，认为两者之间的关系是不明显的。美国的现收现付养老保险制度的保障水平，从1935年以来稳定在40%左右，而美国的储蓄水平在不同的年代相差很大，所以不能认为现收现付制度与储蓄有明显的关联。

　　世界银行对现收现付制度的问题做了全面的总结，列出了10个问题，笔者将其归纳为三类：制度管理的问题，效率损失的问题，对人口老龄化敏感等。

　　对现收现付制度存在的问题的描述是真实的，但问题是其中的许多问题并不是现收现付制度的本质特征，也不是私有化的理由。现收现付和个人账户并不是一个非A即B的问题，个人账户制度并不能克服现收现付的问题。公共年金制度中的效率损失问题在私人部门也普遍存在。如此等等，不一而足。

　　问题本质的所在是，当经济增长的水平下降和人口老龄化同时出现时，既不提高工作一代的税负水平，又不降低退休一代的保障水平，代际转移支付制度的财务可持续性一定会出现问题。

　　主张个人账户制度的理论认为，个人账户可以克服现收现付制度的问题。对个人账户的作用大体可以表述为三个方面，个人账户具有更高的效率，可以避免效率的损失。因为多缴多得，所以可以避免逃税(费)现象，可以提升覆盖率；强调个人账户将增加储蓄，并由此产生对资本市场和经济增长的积极作用；个人账户是个人收入在一生中的平滑制度，因而老年收入的保障不受人口结构变动的影响。

　　

　　个人账户能起激励作用的思想，深深影响了选择个人账户制度的国家。比如中国选择公共年金加个人账户制度时的指导思想就是公平与效率相结合，公共年金部分体现公平而个人账户部分体现效率。但是个人账户的实践经验并没有证明个人账户制度更有效率。对比1997年中国建立个人账户制度前后的情况，我们可以发现，中国养老保险制度的覆盖率、提前退休的情况，是由中国的经济状况、企业的赢利水平、就业的压力和社会保障政策实施的力度决定的，而与个人账户制度无明显的关联。

　　1980年建立个人账户的智利模式，虽然它在基金市场化管理方面取得了很大的成就，但该制度在公平性、管理成本以及覆盖率的下降等方面是受批评的。瑞典的数据显示，个人账户制度下越来越多人的选择在65岁法定退休年龄到达之前提取养老金。这可能是制度设计时没有预期到的。

　　笔者不认为现收现付制度比个人账户更具激励因素，但是个人账户的效率因素在理论上和政策中都被夸大了却是事实。

　　还有观点认为，个人账户可以克服人口老龄化给制度带来的财务问题。世界银行认为，经验证明，资本市场的长期收益率高于工资增长率，因而现收现付制度的优势消失了，个人账户应该是有效的。这是一个成熟的理论，正是基于这种理论，笔者认为，如果中国选择了个人账户制度而又不能退回去，就应该建立养老金市场化管理制度。

　　现收现付的优势和个人账户的劣势也被忽视了。社会养老保险私有化思想和政策中明显地轻视了现收现付制度中的再分配作用。社会保险强调的是通过保险机制来分散风险，达到为全体退休人口提供收入保护的社会目标。已有的经验证明，代际转移支付制度有明显的不同收入人群间的再分配功能，对缓解老年贫穷起了重要的作用。虽然一些国家的设计不完善，可能正好起到反再分配的作用，但那不是社会保险的本质特点，完善的计划是可以做到保护低收入人群的。正因为如此，在推荐“三支柱方案”时，世界银行反复强调各国需要权衡养老保险的目标是公平还是储蓄。

　　除公平性外，现收现付的基金管理风险小，基金保值增值的压力小，制度简单明了等等，这些特点都被忽视了。

　　而另一方面，个人账户制度下可能产生的贫困问题没有受到足够的关注，更重要的是对个人而言，其养老基金在数十年积累的过程中面临的投资收益的波动问题没有受到足够的关注。主张个人账户制度的研究中，通常用资本市场的长期平均收益率来论证个人账户制度的效率，这一方法掩盖了波动，而个人的养老积累对波动是非常敏感的。

　　发展中受阻

　　观察已经选择了个人账户的国家，按财务制度有名义账户制度和积累制度之分，积累制度又有市场化管理基金和非市场化管理基金的模式。名义账户在理论上也许能抑制效率损失，但它仍然是现收现付制度，并不能解决人口老龄化引起的制度财务长期平衡问题。如果一国决定选择积累制度，首先的难题就是转制成本由谁来负担的问题，其次，积累制度面临基金的保值增值风险。

　　名义账户制度并不能解决人口结构老化带来的财务压力。正是基于具有财务可持续性和激励缴费、消除劳动力市场扭曲的认识，才有了个人账户制度(DC)，但又由于转制成本的约束，以瑞典为代表的一些国家创造了名义账户制度。所谓名义账户制度是现收现付的财务制度加私人所有的个人账户制度，即非积累的个人账户，工作一代所缴纳的费用名义上记入个人账户并按一定的名义利息率积累，而费用实际上用于退休人口的养老金支出。

　　有论者认为名义账户模式既实现了转制又无需支付任何转制成本。但笔者并不认为社会养老保险向名义账户转变是完全意义上的“转制”，它在财务上仍然是现收现付，它只是由公共年金转向个人年金，由DB转为DC，即将制度的收支平衡责任转给了个人而已。

　　养老保险财务的可持续性的评判不应该只是制度的收支平衡，还应该包含合理的负担水平和合理的替代水平，如果以更高的负担水平和更低的保障水平为代价，养老保险的财务收支平衡是没有意义的。

　　积累制度建立的困境是转制成本的消化。根据世界银行的观点，强制的积累制度可以克服人口老龄化下的财务压力问题。但实施个人账户积累制的第一个难题是转型成本的问题。智利的转型成本是改革当年GDP的100%以上，政府是通过数十年的财政支出来消化转制成本的。在政治上和经济能力上不是每个国家可以学习智利的。从税负的归宿看，仍然是改革时期工作一代承担的。

　　

　　中国1997年引入个人账户制度，由于没有解决转制成本问题，个人账户没有积累，个人账户只能按银行存款记入利息。目前中国政府正通过努力逐步使个人账户资产积累起来，这将是一个长期的过程。

　　非市场管理的困境是低利率和资源误配置。非市场化基金管理制度是由政府决定基金用于存银行或购买国债的制度。它强调了养老资产的名义安全性，但并不能保证资产“盯”住通货膨胀率和工资增长率。如果投资收益率“盯”不住通货膨胀率则养老资产绝对贬值，如果投资收益率“盯”不住工资增长率，则个人账户制度比代际转移支付制度更无效，退休保障的水平也不能达到预期的目标。

　　这种情况已经在中国发生了。1997年，中国在第一支柱中引入了个人账户制度，雇员缴费为自己工资的8%，全部进入个人账户，因为考虑到基金的安全性，基金只能存入银行并按银行一年期利息记入个人账户。1997—2008年，中国的社会平均工资年均增长16.1%左右，而个人账户参照银行一年期存款利息率记入，平均仅为2.9%左右。精算的结果是：未来的保障水平低得让人吃惊。

　　市场化运营的困境是经济波动风险。在有效的经济中，社会资本的收益率会在长期中高于经济增长水平，并有可能高于工资增长的水平。但另一方面讲，个人账户积累制度下，在几十年的积累过程中面临许多风险。这些风险包括通货膨胀的风险、政治经济不稳定的风险、经济周期的风险、投资政策及投资决策的风险、长寿风险等。

　　从长期看，养老基金制度是可以耐心等待并最终从经济复苏和经济繁荣中获利，但对个人和某个年龄组的人而言，是无法克服这种巨大的投资收益的波动带来的风险的，最终会演变成社会问题——即老年收入无法保障。阿根廷在个人账户实施14年后，2008年底放弃了；英国养老金委员会也建议放弃个人账户制度。

　　须慎重选择

　　基于上述分析，笔者的建议是——

　　重视适当的总和生育率和劳动生产率对养老制度的影响。养老保险制度无论是公共的或是私人的，说到底是劳动者与退休者的双比关系，是生产与消费的对比关系。这两个对比关系失调的话，无论是公共的或私有的，养老金制度都是无以为继的。没有宏观环境的配合，养老金制度孤独战斗是不能取胜的。

　　重新思考“公共悲地”理论在社会保险领域的局限性。保险机制之所以起作用，是因为它在众多被保险人之间分散风险，“一私就灵”在分散风险领域是不适用的。

　　参量改革，完善公共年金制度。现收现付的公共年金制度的确面临长期内财务不可持续的问题，需要对其进行参量改革。提倡基本生活保障、提高法定退休年龄、提高获取养老金资格的缴费年限等等都是行之有效的办法。不进行参量改革，即使私有化社会保险制度也是不可持续的。

　　慎重选择个人账户制度。强制性个人账户制度不是改革现收现付制度的必然选择。如果一个国家、一个地区或者某个人群还没有选择强制性个人账户制度，建议认真评估一国的社会价值观、社会政策的目标、人口结构、经济增长速度等因素，慎重选择个人账户制度。尤其是没有零支柱的国家，第一支柱中引入个人账户尤其应该慎重。

　　个人账户积累基金应该实施市场化管理和严格的监管制度。如果一国已经选择了个人账户积累制度，则应该真实积累资产并进行市场化管理，市场化管理意味着资本的市场配置和分享经济增长的成果，非市场化管理则会引起资本的误配置和较低的收益率。市场化管理同时也意味着更大的风险，严格的监管制度和资产配置政策是必须的，尤其是在金融市场不完善的国家。

（原载《中国社会保障》2010年第1期）

更新日期:2010/3/11
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