在21世纪第一个10年将成历史之际，英国和中国两国政府相继发布了涉及养老金个人账户公共服务体系建设的相关政策和法律，以完善养老金个人账户制度。比较相关政策的异同，能带给我们一些借鉴和启示。
相关政策出台
《英国2008年养老金法》(Pension act 2008)规定，从2012年开始实施新的养老金个人账户制度，为全体英国居民建立统一的个人账户服务系统(见图)。
英国养老金个人账户系统运作机制和服务体系有4个显著特点。其一，覆盖范围广泛。凡是在英国工作的正式受雇人员(年龄在22～65岁，年收入5000～33500磅)，可以自己选择是否进出养老金个人账户系统。其二，缴费持续、稳定，国家、雇主与雇员责任分明。缴费标准是工资的8%，其中雇主缴3%，雇员缴4%，国家以税收让利形式缴1%。其三，管理体系规范化、法治化。该系统年缴费规模超过8000万英磅，成员数百万。政府组织一个专家、非政府组织，乃至私营组织参与的账户服务和基金管理系统，建立全国统一的、独立于劳动和养老金部而直接向国会负责的养老金个人账户管理委员会(Personal Accounts Board)，负责制定缴费标准、参与资格及其核实、待遇发放，信息披露和个人账户基金投资策略等方面的政策制定和监督执行。其四，尊重个人投资选择权。个人账户资产组合可以个人选择，也可以进入缺省基金，个人不作选择，默认专家委员会的资产组合，服从委员会的统一投资策略、基准收益率和基本管理费。
2009年底，中国发布《国务院办公厅关于转发人力资源和社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(简称《暂行办法》)，2010年1月1日开始实施。至此，“农民工”被纳入“城镇职工”，养老保险参保人统一了身份，中断就业后的养老保险关系可接续，并异地携带社会统筹(部分资金)和个人账户资金(全部)，养老金领取地可根据缴费期限由个人选择，并要求相关手续由地方社会保险经办机构之间协作办理，建立“全国县级以上社保经办机构联系方式信息库，并向社会公布，方便参保人员查询参保缴费情况，办理基本养老保险关系转移接续手续”。
这项政策必将促进建立全国统一的基本养老保险参保缴费信息查询服务系统，以至于全国通用的社会保障卡，并加快政府面向个人提供各种针对养老保险个人权益的多样化、个性化服务的进程。执行《暂行办法》必然对个人信息的准确、缴费记录的完整有效和个人账户基金专业化运营的安全提出更高的要求，因此实现我国职工基本养老保险面向参保人多样化、个性化的服务，关键在于作为缴费信息、缴费基金积累的载体——职工个人账户的发展，关键在于规范化、制度化的个人账户管理、运营体系的建立。这意味着中国公民个人养老金账户的形成，以及社会保险公共服务的开始。
共同面临挑战
21世纪人随信息走，劳动者逐渐成为马克思预言的自由人。为适应时代要求，社会保障和金融服务都在完善可携带的、一卡通式的综合性个人账户服务。目前，全球已有近三分之一的国家和地区建立了各种类型的养老金个人账户。有的属于第一支柱，如新加坡公积金下的个人养老金特别账户，澳大利亚个人超级年金账户，智利个人养老金账户等，有的属于第二支柱，如美国401(k)个人养老金账户。尽管中英两国的养老金制度安排不同，但两国相继出台的相关政策其目标都在于统一和完善养老金个人账户服务系统。个人账户包括缴费记录、基金管理和权益记录，是养老金公共服务的执行单位。
完善中国养老金个人账户面临着挑战。在过去的20年里，中国已经先后建立了城镇企业职工基本养老保险个人账户、企业年金个人账户、农村养老保险个人账户、城市居民养老储蓄个人账户，以及商业养老保险个人账户等。这些个人账户均属于储蓄养老金的初级账户，尚未管理养老金支付和退休规划理财，自身缺陷十分明显。它们源自不同的计划、有不同的身份、由不同的机构管理，享有不同的税收政策和投资政策，总之，距离养老金支付功能和个人养老理财规划功能还很远。
其实，面临中国人口老龄化的社会问题，尽早完善养老金个人账户的制度安排，具有积累养老金，提高老龄人口消费能力(包括购买居家养老服务和公寓养老服务)、投资能力，乃至纳税能力(无须迫不及待地对养老储蓄征所得税)，促进养老产业发展，变老龄人口危机为老龄人口红利的战略意义。
《暂行办法》从转移携带做起，大大推进了国家基本养老保险个人账户的公共服务。为此，社会保险经办需要转型升级，从“依赖用人单位实施管理，到依赖个人账户提供服务”，这有赖于理顺体制机制、完善组织建设，创新社会保险经办机构的编制(国务院、核心技术人员和社保公共服务员的三类人员管理)和预算管理(人工、服务和系统分类预算)，在国家层面完善国家社会保障总局和信息中心，在公民层面完善具有综合公共服务功能的市民服务中心。为此，需要建立垂直管理的社保公共服务派送体系和属地管理的社保公共服务提供体系，需要建立社保公共服务外包治理结构，在明确社保机构地位和职责的条件下，与具有养老理财功能的银行和具有信托保险的保险公司，建立养老金个人账户综合管理的合作伙伴关系(如向农民支付基础养老金和管理农民养老金个人账户)。
完善英国养老金个人账户同样也面临挑战。英国的个人账户制度改革建立在已有的养老金制度基础之上，目前英国实行标准的三支柱养老体系，第一支柱是面向全民的第一国民年金和老年最低收入保障，第二支柱以合格计划的职业年金为主，辅之以国民第二年金和个人养老金(英国用解约的办法鼓励雇主雇员退出国家社会养老保险计划，并于2002年终止了该计划)，第三支柱则是鼓励个人进行的养老储蓄。目前，第一支柱的国民年金待遇有限，第二支柱缴费和税收制度复杂，加之人员流动和中止就业等，参加职业年金的人数从2000年后逐年下降，自由职业者和自雇人储蓄养老金的积极性不高。针对上述问题，英国政府致力于完善个人账户公共服务系统，在2006年12月向国会提交了养老系统改革白皮书，包括个人账户系统具体的操作方案“Personal accounts：a new way to save”。《英国2008年养老金法》吸收其主要内容，规定2012年开始实施新的养老金个人账户制度。
英国经验的比较和借鉴
英国养老金个人账户体系的建设目标，即可携带、灵活、有弹性的养老金个人账户，更加适合现代快节奏生活和经常性工作变化的特点。这也是中国出台《暂行办法》强调养老保险关系转移的重要方面，即“保障参保人员的合法权益，促进人力资源合理配置和有序流动”。建立、强化个人账户必然是未来中国乃至世界养老金制度发展的方向，而建立个人账户必然需要政府、社会、市场三方的管理机构和运行机制，实现面向个人的低成本和高质量的服务。
英国和中国相比有不同的国情，但两国最新的养老金政策表现出一致性，英国养老金个人账户改革可为中国养老金制度发展提供借鉴。
强化个人账户，完善国民基础养老金。中国统账结合的制度模式也是英国的制度实践，英国的第一国民年金其实就是全国统筹的“基础养老金”，但同时也需要发展个人账户的积累，需要把个人账户作为信息、积累额计算、个人权益维护的重要实体，把个人账户做成实账，专业化、市场化运营，这样有利于个人权益维护、养老金个性化高水平的服务和养老保险关系的转移，并最终实现养老保险更高层次的统筹和全国统一的社保卡出台。
整合个人账户，完善养老金公共服务。中国可以参考英国的做法为全体城镇职工建立全国统一模式的养老金个人账户，并且允许自雇人和自由职业者加入，同时允许反复加入和退出，前提是强化个人账户信息管理的准确性与时效性，这样也是促进个人养老保险关系跨省转移、养老金异地领取、养老保险关系与户籍制度对接的有效途径。
拓展个人账户，打造公共服务外包机制。在中国建立个人账户制度将是比英国更加复杂和艰巨的任务，参加人员数目和基金规模都将超过英国，因此需要一个好的组织体系和治理结构。英国的个人账户管理委员会独立于政府部门直接向国会负责，其实是一种“公益受托人”的理念，而外包的账户管理、资产管理和投资运作则只是功能的外包，发放养老金，保证账户、基金安全运营的责任还在委员会身上，这种组织体系和治理结构值得中国政府在建立个人账户管理的组织体系和治理结构上去借鉴。
做实个人账户，发展养老金市场。个人账户规范化、制度化管理后，必然面临个人账户基金专业化、市场化运营的问题，个人账户系统如此巨大的基金投资与风险规避必然会成为热点问题。英国的“由个人主要选择，其余进入政府建立缺省基金”的做法其实是强化了“个人主要负责”与“政府有限责任”的结合，其前提是参加个人有能力作出有效选择，且金融市场比较完善。这些假设在中国很难完全照搬，但是由个人账户委员会统一建立、强化一支“缺省基金”的做法值得参考，保证了委员会集中精力管理这支缺省基金的投资监管和风险控制，必然会更加有效地保证基金安全有效运营，而对于个人投资选择的允许则需要有步骤和有制度地逐步推进，最终实现个人、政府责任的分担与匹配。
（来源：《中国社会保障》2010年第3期）
