财政社会保障支出作为政府公共支出的一部分，具有一定的生产性，可以刺激消费，促进经济发展。现阶段，我国财政社会保障支出取得了不俗的成绩，但仍存在一些亟待解决的问题，比如说在量上仍然不足，在结构上仍不合理。这种局面应予以改变。
支出不足 制约发展
我国财政社会保障支出逐年递增，但仍不足。我国财政社会保障支出的统计口径一般包括原政府收支分类科目中的抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出和行政事业单位离退休费三大类。
《中国统计年鉴2009》显示，从1998年到2008年，财政社会保障支出从599亿元增加到6804亿元，增加6205亿元；财政社会保障支出占财政支出的比例从5.54%提高到10.87%，上升了5.33个百分点。
但同时不难发现，财政社会保障支出占财政支出比重的增长主要发生在1998～2002年间，2002年以来，这一比重反而有所下降。其原因主要有两方面：一是我国社会保障改革取得了一定成绩，社会保障基金自求平衡机制有所健全，财政对社会保险基金(主要是养老保险基金)缺口补助的增长速度大大放缓，而财政支出和经济增长却保持了较高的增速。二是以上财政社会保障支出中包括了补充全国社会保障基金的支出，而全国社会保障基金是中央财政的战略储备基金，尚未构成真正意义上的社会保障支出，2003年以来补充全国社会保障基金的支出与2000～2002年间相比下降较多。若剔除这一因素，2002年以来社会保障支出占财政支出比重下降的趋势基本消失。
尽管我国财政社会保障支出逐年递增，但与世界上其他国家相比，仍存在较大差距。即使是马来西亚、巴西等发展中国家，早在上世纪90年代的财政社会保障支出水平就已经超过我国目前的水平，1996年马来西亚、巴西的财政社会保障支出占财政支出比重分别为13.4%、36.7%。而发达国家财政社会保障支出水平就更高，2001年，法国、德国、瑞典的财政社会保障支出占财政支出比重分别为38.6%、46.2%、41.1%。这里除了有经济发展水平的原因外，经济和社会发展政策取向的不同以及发展背景的差异，也是影响社会保障支出的重要因素。但不管怎样，我国的财政社会保障支出水平无论在总量上还是在结构上，均与我国目前经济社会发展对社会保障的要求不相适应，远远不能满足经济结构调整和国企改革对社会保障资金的需求。
近年，虽然国家加大了对社会保障的支持力度，财政社会保障支出的绝对数额不断增加，但其占财政支出总额的比例却基本保持不变，维持在11%左右。我国财政社会保障支出水平偏低是不争的事实，需要各级政府在今后予以高度重视。
此外，将社会保障支出与行政管理费支出作比较，可以更为具体地反映我国财政社会保障支出的状况。根据表1可以看出，我国社会保障支出远不及行政管理费支出，二者之间的绝对差额量呈上升趋势。随着时间的推移，差额越来越大，2008年，行政管理费已经超过社会保障支出1292亿元。如果任其发展下去，带来的必将是财政支出结构的失衡。
中央与地方财政责任存在偏差。我国现行的是五级政府等级体制，是世界上政府级次最多的国家之一。与其他实行市场经济的国家相比有很大区别，如联邦制的美国、澳大利亚和单一制的日本、法国等，更多的是实行三级架构或准三级架构。我国宪法原则对中央和地方政府职责范围作出了规定，但没有通过立法对各级政府的事权加以明确配置，而采取“下管一级”的办法，即由上级政府顺次决定其下级政府的支出划分，这必然会导致政府的责任层层下移，地方政府尤其是基层政府的财政社会保障支出过多。虽然近年国家财政加大了对社会保障的投入力度，但社会保障支出占国家财政总支出的比重仍然较低，特别是具有公共产品性质的抚恤社会福利救济费、社会保障补助支出，2006年占全国财政支出的比重仅为2.25%和5.25%，没有实现国家“十五”规划提出的将社会保障投入占国家财政支出的比重提高到15%～20%的目标。国家财政对社会保障的投入不足，将直接导致社会保障缺乏相应的财力支持。
从具有很强收入再分配效应的抚恤和社会救济支出、行政事业单位离退休经费以及社会保障补助支出来看，2006年中央财政所占各级财政支出总额的比重仅为2.21%、13.87%和10.42%，地方政府则承担了主要责任(见表2)。而根据国际惯例，具有再分配性质的社会保障和社会救济的职能应该主要由中央政府承担。可见，我国地方财政社会保障支出明显过多，本应由中央政府承担的职责转嫁给了地方政府，使地方政府负担沉重。
政府对农村社保支出力度增大，但仍不足。由于历史原因，我国社会保障制度呈二元结构特征。长期以来，社会保障制度仅覆盖城市劳动者，而不包括占人口绝大多数的农村劳动者。财政支出中用于农村社会保障事业的几乎只有社会救济一项，其余项目基本空白，由此可见城乡的差距。其实城镇居民享受的福利，农村居民也可以享受，关键问题就在于国家财政没有相关的支出。由表3可以发现，农村社会保障支出的绝对数额和相对份额都很少，要想解决占全国人口一半的农村居民的社会保障问题仍很困难。
体现责任 刺激经济
可喜的是，近年，中央财政对农村社会保障支出的支持力度逐渐加大。以新农合政策为例，目前的规定为，中央政府补助农民每人每年40元，地方政府每人每年补助40元，农民自己缴20元。至2010年，各级财政对新农合的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准，具体缴费标准由省级人民政府制定。2008年新农合中央财政补助资金为246亿元，是中央财政下拨补助资金最多的一年，且今后仍然是增加下拨财政资金的趋势。这对于解决农民看病难、看病贵的状况将会是一个根本性的改善。
在一个综合的宏观经济框架下，财政社会保障支出对宏观经济变量的影响是比较复杂的。假如政府提供100亿元，补助失业者或提供养老金给退休人员，从账面上看，国家财政确实支出了100亿元，但事实并非这样简单。这100亿元的支出同时也创造了100亿元的需求，会促进生产和国民产出。而由此增加的国民产出，反过来增加了政府财政收入和就业。如果把这些获益算进去，这100亿元的财政支出最后导出的经济成本将大大低于原来的数字，甚至有可能使获益超过成本。
在总供给大于总需求的条件下，财政社会保障支出不仅可以刺激经济发展，还可以更加有效地刺激接受保障群体的消费欲望。由于财政社会保障支出的主要对象是丧失劳动能力者和非熟练劳动力，这些人普遍收入较低或年岁已高，他们的储蓄率往往偏低，而边际消费倾向较高。
因此，增加他们消费的效果是明显的。不仅如此，由于产出增加，还可以创造更多的就业。因此，增加财政社会保障支出，在目前情况下，并不完全是一种财政负担。从长远来看，财政社会保障支出具有扩大内需和拉动经济增长的作用，有利于提高人民的整体生活水平，有助于政治稳定和社会稳定。
社会保障制度的目标需要通过一系列经济手段才能实现，因此稳定的资金来源是社会保障制度长期持续运行的重要基础。国家认同说、公共职责说等众多理论都表明政府在社会保障方面负有不可推卸的责任，这种责任当然主要体现在财政责任上。
在实践中，由于各国在历史文化传统与社会保障理念方面的不同，政府财政在社会保障支出方面承担的责任大小也不尽相同。例如福利国家的“一揽子财政”包揽了几乎全部社会保障项目，而极端强调“个人责任”的典型国家智利则仅仅在社会救助方面由政府承担极为有限的财政责任，二者的差别之大显而易见。
具体从社会保障的各项目来看，针对最贫困、最无助的弱势群体设置的社会救助是政府应该承担的最起码的责任和义务，这已经形成了广泛的共识。各国在社会救助项目中采取的也都是无偿救助的方式，政府财政是为社会救助提供资金来源的最主要的责任主体。我国广大的农村地区是政府财政社会保障支出的重点，我国主要的贫困群体、弱势群体都集中在农村，解决好这部分人的基本生存问题，是国家的应尽职责，也是财政社会保障支出最主要的去向。
社会保险更多强调个人、企业与政府三方的“责任共担”，因此政府财政在社会保险中应该承担的主要是供款责任。在我国，政府财政承担的主要是社会保险基金收不抵支时的最后兜底责任。另外，由于社会保险转型带来的“转型成本”也是政府财政需要承担的特殊责任。
社会福利是体现经济福利性、旨在提高国民生活质量的社会政策，在提供福利设施或发放福利津贴等方面，政府财政需要承担的主要是相应的拨款补贴之责。
完善结构 增加投入
增加财政社会保障支出，改革财政支出结构。目前，我国社会保障制度的改革严重滞后于经济社会的发展，随着人口老龄化的加剧、下岗失业人员的增加，现有的社保基金规模根本无法满足未来保险支付的需要，加上社保基金管理体制的不完善，涉及社保基金的案件时有发生，使得人们对未来的预期很难有根本好转，而财政方面的制约是阻碍社保制度改革的重要原因。面对现阶段我国财政社会保障支出不足的情况，最切实有效的办法就是增加财政社会保障支出，而我国财政、税收收入的持续高速增长为加大财政社会保障投入提供了现实的可能性，表明我国已经具备了增加财政社会保障支出的能力。但是，由于我国财政支出结构仍有缺陷，如行政管理费用偏高，导致财政对于社会保障的支出偏低。今后可以适当减少政府公共事务支出，把更多的资金用在民生问题上，只有增加社会保障方面的支出，才能将更多的人纳入到社会保障体系中。
合理划分各级政府提供社会保障的事权与财权。首先，基本养老保险应由中央统一集中管理，全国政策统一，逐步实现养老保险的全国统筹。由于养老保险计划由中央政府管理，社会保险费相应地也应作为中央的收费来征缴。这样有利于中央政府在全国范围内调剂各地区社会保险基金的余缺，防止出现地区之间费率畸高畸低的现象。对于养老保险基金收不抵支的缺口部分，应由中央财政从一般收入中拨款解决。其次，逐步提高医疗保险和失业保险的统筹层次，由目前的市县统筹逐步发展到省级统筹，让省级政府发挥更为积极的作用，中央政府主要负责相关政策的制定并加以监督，同时在财政资金上加以支持。对于医疗保险和失业保险的资金筹集，中央政府统一规定收费的标准，由省级政府负责向雇主和雇员征收，并集中管理，不足部分由中央财政补贴。再次，社会救济的组织实施责任还是要更多地依靠地方政府，从目前情况看，以市县级政府作为组织实施的责任主体，应该是比较适宜的选择，但中央政府应统一社会救济的项目和政策，并加以监督。对于社会救济的资金筹集，主要由国家财政拨款解决。
继续增加财政对农村社会保障的投入。农村社会保障支出需要财政的大力支持，从实践来看，我国农村社会保障费用以地方财政支出为主。地方财政实力越强，社会保障水平越高，地方财政捉襟见肘，社会保障水平也越低。但既然公民的基本生存权利是平等的，那么无论是生活在贫困地区还是富裕地区的公民都应该得到最基本的生存保障。这种保障不应该仅由经济状况存在极大差异的各级地方财政来提供，而应该由中央财政保障，否则就会出现穷者愈穷、富者愈富的效应。当然，我国农村社会保障费用应该由中央政府给予保障，但这并不是说全部由中央财政直接支出。社会保障水平既要与经济发展和社会的承受能力相适应，又受政治制度等其他社会环境的制约。根据我国经济发展的状况，传统的二元经济结构受到经济和社会发展的冲击，各种因素诱发农村社会保障制度发生变迁，在地方财力不足、经济比较落后的地区，中央财政应该处于农村社会保障支出的主导地位，统筹兼顾这些地区农村社会保障的基本需求，适当增加投入，在财力雄厚、经济比较发达的地区，地方政府则可根据经济发展实力增加对农村社会保障的支出。
加强财政社会保障支出立法。财政社会保障支出如果没有法律保障就会成为空谈，但在我国现行法律中与社会保障支出相关的法律几乎是空白，即使是众望所归的《社会保险法(草案)》，与财政社会保障支出相关的内容也几乎为零。这反映出我国在这方面立法的薄弱。今后应当在相关法律中加入财政社会保障支出的内容，如支出多少、如何发放支出、支出让谁受益、支出如何增长等内容都要以法律形式确定下来。因为法律具有强制性，只有通过法律进行有效地监督，支出才会有保障。
(来源：《中国社会保障》2010年第3期)
