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江苏农业保险经营模式选择及发展构想

张作雄胡明保李江江苏省财政厅

　　2007年，江苏被财政部列为国家第一批政策性农业保险试点省份。三年来，江苏农业保险的发展一直走在全国前列。三年来各级财政共提供农业保险保费补贴21亿元，其中，中央9.96亿元，省9.23亿元，市县约2亿元。2009年，全省种植业共承保小麦2594万亩、水稻2944.57万亩、油菜396.91万亩、玉米406.397／亩、棉花138.53万亩，小麦、水稻保险的承保面达到97%，油菜、玉米、棉花的承保面均超过了30%。养殖业共承保能繁母猪231万头、奶牛1.5万头，该两种保险基本做到应保尽保。此外，一些地区、市还开展了生猪、养鸡、养蚕、蔬菜大棚、水产养殖保险试点。

　　江苏在农业保险试点中既坚持稳中求进，摸着石头过河，又在实践中不断探索创新，努力完善自己的作法。

　　江苏农业保险历史回顾与反思

　　江苏农业保险从解放初期至今，大致经历了三个历史阶段。

　　第一阶段，按商业保险模式试办，断断续续疑无路。1950-1952年，为了促进和保障农业生产，当时的中国人民保险公司江苏省分公司先后在南通、淮阴、丹阳试办过小麦、棉花、牲畜、生猪保险。当时农民穷，缴不起保险费，加上道德风险频发，1953年停办。1955年，根据上级要求，江苏又在当时的金山县恢复开办牲畜保险，并在全省推开，承保牲畜多达100万头以上。1958年和全国一样，江苏的农业保险停办。

　　随着国内保险业务恢复，1980年，中国人保江苏省分公司开始在无锡、仪征、射阳、吴江试办奶牛、耕牛、养鱼、养蚕保险和种植业保险，受到政府和农民的欢迎。1985年、1986年的中央一号文件均提出“积极发展农村保险事业。”正是在中央这些精神的指引和推动下，江苏加快了农业保险的步伐。先后开办了水稻、小麦、棉花以及生猪、对虾保险等14个险种。当时经营农业保险的指导思想是“收支平衡，略有结余，以备大灾之年”。但农业保险高风险，高成本，高赔付的特点，决定了赔付率居高不下。全省从1982年到1994年，农业保险共收取保费1.34亿元，支付赔款1.43亿元，交纳所得税285万元，扣除15%费用，净亏损3200万元。江苏农业保险走进了一个怪圈：依据实际损失率厘定保险费率，农民承担不起，而按照农民承受水平收费，受灾后保险公司赔不起。

　　第二阶段，积极求变搞改革，上下求索找出路。首先是政府部门开始试点。从20世纪80年代后期，民政部门从农村救灾款中拿出一部分资金，在江苏扬中开展农村救灾保险试点。其特点是政府走向农村保险工作的前台，直接开展经营。但农业保险，牵涉面广，情况复杂，一个政府部门难以应付，因而，试点时间不长。其次是保险业内的探索。根据1991年中共中央十三届八中全会提出的“积极发展农村保险事业，扩大险种范围，鼓励农民和集体投保，在各级政府的支持下，建立多层次、相互联系的农村专项保险基金，逐步建立农村灾害补偿制度”精神，中国人保江苏省分公司拿出两套方案与全省各地政府协商。这两套方案：一是建立农业保险合作社。实行政府主导，保险公司经办，把乡镇财产险和农业险捆在一起，结余留作地方作风险基金。二是联办共保。实行政府和保险公司同舟共济，风险共担，盈余作为地方农业风险基金。政府采纳了后者，先后在苏南太仓、宜兴、苏北东海，洪泽等13个县(市)开展试点。

　　联办共保好处是，政府和保险公司的结合，推动了县以下保险业务特别是种养两业保险的发展，也解决了展业和理赔中一些难题。但问题和矛盾依然存在，一是农业保险的费率太低，政府又没有能力拿出资金来补贴；二是保险公司不但得到实惠，反而要承担经营亏损。这就决定了当时的联办共保难以为继。

　　第三阶段，实行政策性农业保险，探出新路。2005年，淮安市政府和中华联合保险江苏分公司开展农业保险联办共保，政府不仅协助展业理赔，而且第一次由财政对农业保险进行补贴。2006年，苏州、无锡两市实行财政提供保费补贴，商业公司代办农业保险。2007年，随着江苏省被确定为政策性农业保险试点单位，江苏开始在全省开展水稻、小麦、玉米、棉花和油菜保险的全面试点，由各级财政补贴保费的60%～70%。江苏省的农业保险真正迎来农业保险发展的春天。目前，江苏的政策性农业保险已成为各级政府支持和保护农业生产体系的重要组成部分，广为农民所知、所用、所赞。

　　江苏农业保险的历史实践表明，做好农业保险工作，须坚持以下三个原则：

　　一是按保险运行的基本规律办事。开办一个险种，要能站得住脚，必须做到保费收入二赔款支出+经营成本+各项税收+营业利润。即便税收和利润暂时不计，保费收入与赔款支出和经营费用一定要大体平衡，做不到这一点，这个险种就没有生命力。这是国内外保险业的共识和常识，也是我国农业保险实践反复证明了的。过去农业保险之所以经营不下去，许多商业保险公司避之不及，一个重要原因，就是费率过低，不是以实际损失率为基础厘定费率，而是根据农民接受水平收费，收支不平衡，支出大于收入，商业保险公司难以经营。

　　二是要发挥政府和商业保险公司两个积极性，缺一不可。政府不仅要帮助解决展业理赔的困难，更重要的是财政要对农业保险的保费给以足够补贴。商业保险公司要在为农业保险服务中，得到自己的合法利益。正确对待并确实维护商业保险公司的经营利益，是农业保险能够持久发展的重要环节。

　　三是必须实现农户、政府和保险公司的三方合作共赢。农业保险对农民来说是转移风险的工具。对政府来说，是保护和发展农业的一个重要手段。对保险公司来说，是在为农业服务中取得经营利益的一个渠道。只有做到三方和谐共生，互利共赢，才能使农业保险长效发展，兴旺发达。

　　江苏农业保险经营模式的选择及原因

　　2003年底，中国保监会总结出了国内开办农业保险的五种经营模式，即代办模式、专业经营模式、相互保险模式、政策性农业保险公司经营模式和外资或合资模式。吉林安华、黑龙江阳光相互、安徽国元和法国安盟成都分公司是这些模式的部分代表。

　　一、江苏农业保险经营模式的选择。江苏是一个经济大省，目前共有69家保险经营机构，其中财产险公司27家。利用现有保险公司的资源，从政策上给予支持，就可把农业保险业务开展起来，从而，避免另铺摊子、重复投入，大大节约成本开支。为此，江苏主要对与商业保险公司合作开办农业保险的摸式进行了探索。

　　2007年，财政部把江苏等六省区列为首批中央财政补贴农业保险费的试点单位后。江苏省政府随即部署，以省辖市为单位自主选择经营模式，选择保险公司。当年，苏州、无锡、常州3个经济较发达地区选择了代办模式，包括南京在内的其它10个市选择了联办共保模式。

　　经过2007年的实验，并在总结往年农业保险经验的基础上，2008年，省政府决定全省13个市全部采取联办共保模式。具体做法是：各市政府与保险公司组成联合共保体，按照一定比例(目前是政府6，保险公司4)承担保险责任，共同经办农业保险业务。政府负责组织推动、提供保费补贴，并协助收取保费和理赔，保险公司负责商业化运作。有了政府的主导和帮助，保险公司经营农业保险的积极性空前提高。

　　二、江苏选择联办共保模式的原因分析。江苏之所以最终选择联办共保的模式具有多方面的原因。首先是省情。江苏是我国东部沿海经济发达省份，通常情况下难以享受中央财政补贴，而农业保险试点能够得到中央补贴，江苏开展农业保险试点的积极性大增，为开展联办共保提供了基础。其次是江苏各级政府对多年来江苏开展农业保险的历史记忆犹新。江苏的实践表明，自办容易惜赔，代办容易滥赔，而联办共保则比较容易克服这些缺陷。再次是联办共保，把政府的职责和保险公司的利益结合起来，可实现共赢。政府的强项是组织推动和财政补贴，保险公司的强项是风险管理和经营组织系统人才专业。优势互补，形成合力，可以破解农业保险一系列难题。由于有了财政的保费补贴，使得联办共保可以按照保险标的的实际损失率厘定保险费率，把中国农业保险历史上的经营不等式变成等式，使广大农户能够买得起保险，保险公司经营农业保险也有利可图。第四是广大农民对政府的认可和信任。农民始终把政府当作自己的靠山、保护神和代言人。有了政府参与，农业保险更容易得到农民信赖。这为农业保险的开展打下了无比坚实的基础。最后是世界各国农业保险的经营模式虽然各不相同，但大多数都采取了市场和政府相结合的农业保险经营方式。

　　江苏联办共保的实践再次证明，农业保险不可能完全依靠市场这只无形的手来推动和调节，还要依靠政府这只有形的手来帮助和发展。扛苏联办共保正是在这个问题上进行了突破和创新，走出了一讲保险都是保险公司的事的传统模式。让政府和保险公司联手，把政府的政策目标和保险公司的经营成果统一起来，真正实现农业保险成为国家农业支持保护体系的组成部分，成为农业救灾机制的组织部分。这是江苏农业保险的一大亮点，是江苏各级政府和保险公司的共同选择。

　　江苏农业保险发展目标和构想

　　目前，江苏农业保险确立了近期发展目标和中长期发展构想。

　　近期发展目标是：认真贯彻中央关于农业保险试点工作的要求，按照农业保险的规律办事，不断扩大覆盖面，增强农业抵御风险的能力，努力做到“三个涵盖”、“三个达到”、“三个结合”和“三个统一”。

　　“三个涵盖”，即农业保险险种要涵盖全省种植业和养殖业主要品种，保险责任要涵盖发生较为频繁又易造成较大损失的灾害，参保对象要涵盖从事农业生产的各种主体。

　　“三个达到”，即种植业全部作物的承保面达到95%以上，能繁母猪和奶牛的承保面达到100%，其他养殖业品种的承保面达到20%。

　　“三个结合”，即政府扶持与市场运作结合，组织推动与农产意愿结合，农业保险与农村保障体系结合。

　　“三个统一”，即全省农业保险条款和基本费率统一，全省农业保险财务制度和资金管理方式统一，全省理赔标准和时间统一。

　　中长期发展构想是：以科学发展观为指导，全面贯彻中央关于开展农业保险的指示精神和要求，把中央财政补贴政策与本省财力和需求相结合，在保持种植业、养殖业保险主要险种经营稳定的基础上，重点推动能够带动农民致富的高效设施等农业相关品种保险的发展，将政策性农业保险和商业性农村保险结合起来，为全省农业生产建立多层次互为补充的保障体系；不断完善巨灾风险准备金制度，探索建立农业巨灾共保体，实现农业保险规范经营和长效发展；逐步调整保险公司承担的风险比例，最终实现以其为主或单独经营；充分发挥农业保险对农业的支持作用，对灾害损失的补偿作用，对农业风险的管理作用，走出一条具有江苏特色的农业保险发展之路，为全省农业、农村、农民提供更多、更好的保险服务，开创全省农业保险事业的新局面。

　　为实现上述近期发展目标和中长期发展目标，探索农业保险科学发展、长效发展机制，江苏农业保险联办共保体计划做好以下工作：

　　一、构建管理体系，组建管理队伍，履行政府管理职能。政府在农业保险中的职责主要是：积极推动农业保险的立法建制，研究制定支持政策措施；补贴农业保险保费，并保证及时到位；组织宣传和推动农业保险，动员农民参加保险；在科学统计工作的基础上，参与制定农业保险条款和费率规章；选择经办公司并协助展业、理赔和风险管理。

　　二、完善政策，加大投入力度，实现省级财政补贴对全省农业保险品种的全覆盖。

　　三、继续遵循市场规则，坚持规范经营，逐步完善农业保险的制度。

　　四、建设服务网点，培训工作人员，打造一支服务能力强服务水平高的农险队伍。

　　五、根据市场需求，不断拓宽服务领域，彰显农业保险的社会管理功能。

（原载《中国保险》2010年第2期）

更新日期:2010/5/21
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