摘要：养老金制度自1889年诞生以来，历经数次大的制度变迁。但是，学术界直接分析养老金制度演化的文献还不多见。本文从新制度经济学的分析视角指出，政府的财政约束和合法性追求在很大程度上决定了养老金制度改革的起因和制度变迁的路径。在养老金制度变迁中出现的碎片化现象，其重要原因在于不同利益集团的博弈以及制度的路径依赖。
关键词：养老金，碎片化，制度变迁，博弈
养老金制度自1889年诞生以来，已经经历了几次大的制度变迁，其体系内容不断丰富的同时还发展出多种不同的制度模式，各个国家的养老金制度也是异彩纷呈。但是，深入挖掘当前养老金制度的之所以然，直接分析制度演化的文献还不多见。同时，对于养老金制度碎片化的危害和严重弊端，理论界早有共识，但是现实中这一现象却还是广泛存在，不仅在中国有，外国也存在；不仅现在有，历史上也一直存在。这是为什么?本文尝试以新制度经济学的视角来解释养老金制度的历史变迁以及碎片化现象，希望对设计我国养老金制度有所启发。
一、养老金制度变迁：新制度经济学的视角
关于养老金制度变迁的动因，刘昌平教授认为养老金制度变迁的表象为：现收现付制向基金积累制养老金制度转轨的过程是人口老龄化、经济危机等因素的作用；单一支柱向多支柱养老金制度转轨的过程是政府责任与社会责任、个人责任的权衡。养老金制度变迁的实质是为了在确保社会公平的基础上，增进经济效率。他得出的结论是养老金制度变迁事实上是公平与效率的调和。把养老金制度变迁的根源归结为公平和效率的矛盾运动不能说不对，但是却失之于笼统，因为公平与效率问题似乎在很多领域都广泛存在。例如，在讨论我国的收入分配体制时，我们通常采用公平和效率这对概念。再例如，我国改革开放的原则之一也常常谈到效率优先兼顾公平。在笔者提出的外部变量—制度—制度目标的分析框架中，经济和社会环境长期来看是不断变迁的，而养老金体制特别是制度模式是保持相对稳定的，这样积累到一定程度超过了制度自身调节的弹性，就会造成养老金制度主要目标的失衡，最经常的表现就是财务危机、覆盖面狭窄、待遇不足或不公平。一般来说，新制度经济学假定，国家追求的是合法性(legitimacy)或者说政治支持的最大化，那么，财政是国家追求合法性最大化的约束条件。养老金制度自身如果不具有可持续性，势必造成国家财政压力。养老金制度如果长期不能广泛覆盖应保人群则制度很可能出现合法性危机。如果待遇出现大幅度缩水(这很可能在经济危机冲击基金积累制的情况下发生)或者出现不同群体的不平等待遇差(例如制度的碎片化)，也很可能出现合法性危机，此时就会出现养老金制度变迁。也就说，制度变迁有两个直接动因：一是财政压力，二是合法性。
能够说明笔者观点的案例很多。远的事例，比如德国1889年建立社会保障的直接动因就是缘自于资产阶级政权的不稳固。在俾斯麦看来，社会保障体系是一种消除革命的投资，是使工人离开社会主义革命的最好办法，因为一个期待养老金的人是最本分的，也是最容易被统治的。他希望通过向工人提供社会保险拉拢工人队伍，使工人变得依赖国家，以此赢得工人对国家政权的支持，阻止工人运动的发展。在中国，社会保障改革是国有企业的配套改革，表面上起因于国有企业改革。但是，如果再进一步深究，当时几千万下岗失业人员、企业离退休人员和城镇贫困居民面临着基本生活困难，这是直接关系社会稳定的火山口，冲击着政府合法性。要解决这个严峻挑战又不能完全由中央财政包下来，于是在政府的主导下，社会保障建立和改革进程随之加速。至于财政压力，作为一个重要改革原因，在最近30年各个国家的养老金制度变迁中反复被提到。无论是参量式改革，还是结构式改革，财务不可持续始终是一个导火索。
最近的案例是阿根廷养老金国有化改革，其主要动因有以下几个：
一是阿根廷养老金覆盖率。在1994年实施私有化时，大约还有45.5%的经济活动人口被覆盖到。但之后逐步下降，到2003年为33%。在900万参保者中仅360万是正常缴费者。
二是阿根廷总统克里斯蒂娜认为政府每年要支付40亿比索去化解私有化改革的成本，大约42%的外债是由养老金私有化改革造成的后果。一个普遍观点是，政府此举是利用养老基金偿还外债，缓解财政压力，因为未来三年是阿根廷外债支付高峰期。据汇丰银行估算，2009年-2011年养老金国有化改革可以带来的资金分别为107亿、80亿和78亿美元。如果这些资金被政府所吸收，将可以弥补政府财政缺口。
三是金融危机冲击下，阿根廷养老基金投资亏损严重。2007年10月到2008年10月期间，净投资收益率为-19.1%，仅2008年9月基金资产就较上月亏损10.5亿美元。
四是制度碎片化。立法和司法部门享受传统制度特权。工人退休金约为每月155美元，而立法和司法部门大约为1385至4100美元，与在职工资相差无几。
郑秉文教授指出覆盖面狭小是私有化社保模式广受抨击的一个致命缺陷，是阿根廷社保制度合法性受到质疑和挑战并最终导致阿根廷政府国有化再改革得以成功的根本原因。同时，碎片化制度之间的待遇差，使社会不满情绪积聚，弱势群体或抵制或不参保。他们认为自己是私有化改革的受害者和牺牲品，因此支持和拥护国有化改革。覆盖面狭窄隔离出覆盖群体和被覆盖群体，碎片化划分出低待遇人群和高待遇人群。这两种情况实际上是一个问题，都人为造成社会群体之间出现壁垒、分裂和冲突，后果是政府合法性权威的降低。由于政府财政的巨大压力，阿根廷出现了一夜之间重回国有化的戏剧性变化。
张宇燕教授在解释财政压力决定改革的起因和路径时，认为合法性下降迫使国家不断提高财政支出。财政支出持续增加的后果是引起财政收支的缺口不断扩大，财政支出的增长率超过国民经济的增长率。最终，出现了财政压力。财政压力使得国家无法再依靠原有的政策维持合法性水平不变，或者说，财政压力反过来会导致国家合法性的进一步下降。为了打破这一恶性循环，国家开始寻求改革。用这段话对照上述案例解释养老金制度变迁竟是丝丝入扣。
二、利益集团博弈与养老金制度变迁
诺斯认为制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。诺斯将制度变迁主体分为初级行动团体和次级行动团体，并指出只有当制度创新的潜在利润大于其成本时，才可能真正发生制度变迁。巴特勒的研究表明，相关的各个团体和机构，特别是一些具有凝聚力的小型企业代表团体和员工代表团体，为实现其自身利益调动各种资源对国会展开游说，在401(K)计划的产生和发展中发挥了重要影响。受巴特勒的启发，本文认为养老金制度是为老年提供退休收入支持的一系列规则。在既定的制度下，各行为利益主体——企业、工会、员工、政府以及相关中介组织相互博弈争取有利于自己的结果，同时在不断的博弈和选择中推动制度演化和形成新规则。
在很多国家，养老金制度是按照不同的顺序覆盖至不同的群体。一般首先覆盖的是公务员、军人和国有企业雇员，然后逐渐延伸至私人部门，先是大型企业雇员，然后是小企业，最后才有可能扩展至农民和自雇者。在很多时候，采取的是碎片化方式的扩面路径，即不同的待遇水平，不同的缴费规则，多数时候政府转移支付水平也不同。有学者指出，除机关事业单位、城镇企业和农村等几个大碎片之外，各种小碎片制度就如雨后春笋，遍地开花。中国养老金制度碎片化现象并非孤例，在台湾、拉美等许多国家和地区都广泛存在，法国碎片化问题更加严重。深层原因是很可能与社会各群体、各职业身份人们对有限养老资源的竞争、博弈以及对政府的游说有关。在养老资源有限的约束下，政府供给的公共养老保险自然只好排出优先次序逐个满足需求，机关、事业单位、企业和农民等具有不同的制度，保障水平完全根据身份。
在2009年中国两会上，让人意想不到的是农民和农民工养老问题、企业退休人员养老金微薄的话题没有成为关注的热点，而是事业单位养老保险改革成为社保最大焦点。关于暂缓事业单位养老保险改革的提案有4份，其中一份是77名政协委员联名提出的。有权威杂志指出，精英群体在使用话语权为自己的利益呐喊，但为数众多的大众群体在这个对话平台上仍然失席、失语。难怪有人慨叹：哪位委员能为企业退休人员养老金微薄振臂一呼!在现代社会，每一个阶层和群体都试图以不同的方式表达自己的利益，申张自己的权利。但是，不同的阶层和群体申张权利的能力和话语权是很不相同的。一个事实是2009年两会上近3000名全国人大代表、2000多名政协委员中，只有3名农民工代表，1名曾经是农民工的委员。
从利益集团博弈的视角，我们可以看到，在人口老龄化的背景下，一场以养老金制度改革为话题，以争夺养老金待遇为目的，多种利益集团参与，场景宏大，时间漫长的多幕剧正在上演。是否每个社会群体有均等的话语权，是这场游戏的关键。国际经验表明，如果穷人拥有较多选票，有较大的发言权，那么政府和政党往往会投穷人之所好，采纳有利于穷人的社会保险政策。例如，在2000年—2001年的选举中，泰国泰爱泰党候选人他信以30泰铢计划吸引选票并成功当选。在他信政府的努力下，泰国的医保一举实现了全民覆盖。但是，更常见的情况是，弱势群体的呼声难以通过正常的渠道直接上达决策者，他们的利益经常得不到应有的维护。话语权和博弈能力的强弱对比决定了养老资源获取的大体比例，很可能是形成养老金制度碎片化的重要原因。
博弈不仅发生在各群体、各阶层之间，也发生在政府(中央与地方政府、地方政府之间)之间。统筹层次的问题就是一个典型案例。有专家指出一个省内，统筹单位多达几十个，缴费标准、待遇水平政策多、差异大，单位缴费比例不等，甚至有的地方缴费基数还可以打折。社会保险好像大市场，讨价还价，乱象丛生！这深刻描述了养老保险制度利益博弈的特征。其实，国务院早在1991年就提出了养老保险省级统筹。《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》要求尚未实行基本养老保险省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。2003年十六届三中全会又提出基本养老金的基础部分全国统筹。然而，近20年过去了，统筹层次一动未动，就连辽宁省试点8年，还是维持在市、县级水平上。为何会出现这种怪现象?人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平研究员一语道破玄机，利益平衡难是其中主因。省级统筹最大阻力来自于地方利益的不平衡。在一个省内，当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市、县倾向于选择局部利益，不愿意进行利益调整。统筹低层次，既无效率也不公平，但是却能长期维持，陷入诺斯所说的锁定状态。林毅夫教授认为锁定的原因是，制度变迁经常在不同群选民中重新分配财富、收入。如果变迁中受损失者得不到补偿(在大多数情况下他们确实得不到补偿)，他们将明确反对这一变迁。如果制度变迁中受损失者是统治者依赖其支持的那些集团，那么统治者者会因为害怕自己的政治支持受到侵蚀而情愿不进行这种制度变迁。
三、结论
碎片化现象的重要原因在于不同利益群体的博弈以及制度的路径依赖。我国养老保险始于80年代国有企业职工退休费用由企业自筹向社会统筹的改革试点。囿于当时的历史条件，统筹区域分割于各试点市县，乃至城市中的某个行业系统。此后虽经历届政府近20年艰苦努力，要实现全国统筹仍然面临利益平衡的难题，阻力重重。新制度经济学告诉我们，初始制度选择造成的路径依赖把养老金制度锁定在低效率均衡状态。要打破锁定需要补偿利益受损者以及进行制度创新。法国碎片化福利制度起源于路径依赖。法国福利制度可以追溯到路易十四时代。几百年以来，逐渐一个群体一个群体贴上去，一个项目一个项目附加上去，这种不得已而为之的打补丁办法最终形成了一种碎片化状态，从而导致待遇高低不平，参差不齐，前后不一。被职业身份和社保制度隔离出形形色色的利益群体，他们相互攀比社保待遇。博弈采取了激烈的形式，直接走上街头游行、罢工和示威。碎片化社保制度是导致法国和欧洲许多国家经常出现动荡的一个制度根源。前车之鉴，制度模式的初始选择至关重要。大一统还是碎片化，在我国养老保障制度建设的关口，明智之士不难抉择。
政府的财政约束和合法性追求，在很大程度上决定了养老金制度改革的起因和路径。由于边际效用递减，政府给人们提供同样的养老需求满足水平所得到的合法性是递减的，所以，对于公共养老保险来说，财政压力的出现也许是不可避免的。即使没有人口老龄化，长期来看也是如此，除非经济能够一直保持高速增长，持续满足人们日益提高的养老需求。因此，笔者建议养老待遇的初始水平宁可低一点，为今后增加和调整留出余地。当前的制度应该以纵向的多层次来代替横向的福利山头，基础层次对所有群体实行大一统。因为，一个国家，多种制度的福利体制是对养老金制度和政府合法性的最大伤害，更何况我国是社会主义国家，执政的合法性基础是工农群众。目前这种大多数农民工和农民没有被正式的养老保障制度所覆盖以及企业与机关事业单位退休待遇差的情况是不能长期维持的。克服改革阻力的策略可以是：调整改革设计以建立改革受益者的多数派联盟；承诺老人和退休者的利益不受损失；对利益受损的群体给予补偿或以政策承诺进行交换。
（来源：《保险研究》2010年第9期）
