2010年8月5日，美国联保社保基金理事会在比往年推迟数月之后，终于向国会众参两院提交了年度报告。在2008年肇始于美国并席卷全球的金融危机之后，处于金融风暴“风眼”之中的美国，社保基金是否如人们预想的那样大幅亏损呢?

 

　　实现保值增值

 

　　美国“联邦老年、遗属和伤残人保险信托基金”简称联邦社保基金(OASDI)，是通过征收工薪税筹集的，由雇主和雇员按工资的6.2%缴纳，合计12.4%。美国联邦社保基金采用全国统筹的现收现付制度。这与我国五项基本社会保险基金的统筹部分比较类似。

 

　　联邦社保基金由美国社会保障署实行高度集中统一管理，负责社会保障税缴纳情况记录、受益资格认定、咨询、资金发放以及管理和运营基金等工作。根据联邦社保基金理事会所做的年度报告，到2009年底，OASDI制度的覆盖面已经达到1.56亿人，包括从政府官员到理发师95%以上的各类从业人员。全国约有5300万退休、伤残雇员及其受益人领取养老保险金，占全国65岁以上老年人口的90%以上。当年征收工薪税6892亿美元，支出6858亿美元，基本相当，非常典型地体现了“现收现付”的特点。当年联邦社保基金资产的利息收入高达1183亿美元，使得当年收入总额达到8075亿美元，历年结余的资产总额达到25403亿美元，比2008年增加了1216亿美元。

 

　　法律保驾护航

 

　　面对如此庞大的联邦社保基金，美国人虽然一直标榜自由、崇尚市场，但在投资问题上却十分谨慎、异常保守。《社会保障法案》第二章“联邦老年、遗属和伤残人保险信托基金”第201(c)条(该条款列入《美国法典》第42卷第7章)规定：联邦社保基金理事会由社会保障署长、财政部长、劳工部长、卫生与福利部长、两位代表公众利益的理事组成，财政部长担任执行理事(理事长)。两位公众理事必须分别来自不同的党派，参议院通过后由总统任命。由于民主党、共和党迟迟无法达成共识，目前公众理事这两个职位空缺。财政部长同时担任联邦社保基金理事长的责任，使财政部在社保基金保值增值中“第一责任人”的地位不可推卸。

 

　　对联邦社保基金投资的规定主要在《社会保障法案》第201(d)条，联邦社保基金的投资只能是“美国政府对于本金和利息均予以担保的、孳息型证券”，实际上就是专门为社保基金发行的特种国债。根据该法案，目前联邦社保基金的全部资产均为年利率从4.0%～6.5%的历年特种国债和公债有价证券，连所获利息也被存入联邦社保基金。也就是说，法律不允许联邦社保基金入市购买一分钱的股票，更不允许进行委托投资、房地产开发等。如此严厉限制的结果是：在最近的20多年中，联邦社保基金的结余从1985年的420亿美元增加到2009年的25403亿美元，增长近60倍。始于2007年的美国次贷危机在2008年开始席卷全球，造成了被称为“金融海啸”的巨大金融危机，对全球金融市场带来的挑战前所未有。各国的养老金作为资本市场的重要投资者，绝大多数在金融危机中损失惨重。然而沧海横流方显英雄本色。联邦社保基金虽然身处金融危机风暴的“风眼”——美国金融市场之中，但由于有《社会保障法案》201(d)条款的严格限制和保护，使得联邦社保基金几乎100%投资于特种国债，一方面确保了社保基金资产的安全性——国家信用担保，另一方面也确保了社保基金资产的收益性。根据美国联邦社保基金2009年度报告，在2008年席卷全球的金融危机中，当年联邦社保基金总体收益率高达5.1%，和金融市场的波动几乎无关。数万亿美元的庞大资产取得如此稳健的高收益，在全世界绝无仅有。与此同时，由于工薪税当月即时100%投资特种国债，以前到期的国债用于支付养老待遇，经过精算的这样一个循环投资模式满足了社保基金流动性的要求。美国的联邦社保基金堪称安全性、收益性、流动性的典范，真正做到了保值增值。

 

　　当然，确保联邦社保基金保值的《社会保障法案》201(d)条款并非被所有人认同。在小布什总统时代的2002年，美国国内关于联邦社保基金是否可以私有化曾经进行过异常激励的辩论，辩论的焦点是是否可以将部分联邦社保基金投资股市。固守《社会保障法案》原理念的民主党一派认为：无论从长期还是短期来看，如果联邦社保基金的一部分收入转移到个人账户而进行股票投资，美国社保体系的支付能力从整体上来说将受到严重的削弱。另外主张改革的共和党一派则希望通过修法使得联邦社保基金可以部分进入股票市场，通过股权投资来避免单纯投资国债收益率不高的问题。但作为一个法律至上的国度，联邦社保基金自设立起一直未曾入市购买股票，一旦进行股票投资，必须先行修改《社会保障法案》第201(d)条等相关条款，而进行修法的草案甚至都没有进入国会的辩论程序，共和党的小布什政府关于联邦社保基金私有化的改革方案便胎死腹中。今天回头来看，未被修改的法律在金融危机中确保了联邦社保基金的保值增值，避免了投资股市有可能带来的巨大风险，法律的作用如何强调都不过分。

 

　　期待中国“拿来我用”

 

　　从美国联邦社保基金的年度报告可以看出：美国第一支柱联邦社保基金的保值增值是通过法律得以确保的。根据我国“依法治国”的基本方略，借鉴美国的立法理念，应当将我国社保基金保值增值问题提到立法和修法的议事日程。

 

　　目前依然有效的《中国人民银行关于对养老保险基金活期存款实行优惠利率的通知》规定：养老保险基金存入各商业银行的活期存款按3个月整存整取定期存款利率计息；存入社会保险财政专户的沉淀资金，比照3年期零存整取储蓄存款利率计息，并不低于该档次利率水平。按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：社会保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。这些规章和规范性文件是目前我国社会保险基金保值增值的法律基础，和美国《社会保障法案》201(d)条类似。

 

　　虽然有上述规定，但据近年对北京、上海、湖南、辽宁等17个省、直辖市社会保险基金监管立法调研情况来看，五项社会保险基金结余的保值增值情况不容乐观。我国养老保险省级统筹虽然名义上已经在2009年底实现，但实际上很多统筹基金还在市县一级运营。大部分省份都抱怨无处购买国债，结余的基金只能存在财政专户中。而财政专户一般都在当地的国有商业银行开户，这些商业银行基于自身利益的考虑当然希望能存活期，再加上县、市级的政府和商业银行之间有着千丝万缕的关系，使得人民银行规定的优惠利率存款很难落到实处，更何况相关部门对存款的形式也没有硬性的法律规定。数据显示：2000～2008年中国的CPI平均为2.2%，而养老金账户的年均收益率不到2%。按照超万亿元的基金收入计算，意味着每年就有几十亿元的损失。至于2004年CPI为3.9%，2007年为4.8%，2008年为5.9%，也就意味着损失上百亿元。

 

　　中国的《社会保险法(草案)》自2007年12月首次提交全国人大常委会审议以来已经三审，可望于2010年内正式颁布。笔者认为，借鉴美国《社会保障法案》关于联邦社保基金投资的经验，为使我国第一支柱的五项社会保险基金真正做到保值增值，需要在《社会保险法》中明确人力资源和社会保障部作为主管部门的责任，同时要明确财政部全额定向发行“社会保险特种国债”的责任，解决地方社会保险经办机构无法购买国债的问题。目前各省的五项社会保险基金结余大多数存在财政专户中，未来和《社会保险法》配套的《社会保险基金监督管理条例》应当借鉴美国《社会保障法案》201(d)条款的精髓，通过极其严格的限制性条款，禁止五项基本社会保险基金结余部分投资除国债和银行存款之外的任何投资工具，以即期保值增值为第一要务。2010年初国务院通过了《关于试行社会保险基金预算的意见》，开始将五项社会保险基金纳入预算编制范围，此时由财政部针对财政专户发行社会保险特种国债应该不存在任何技术上的问题。届时可以根据当月CPI的数据确定当月社会保险特种国债的利率，比如为CPI+O.5%，以确保社会保险基金收益率高于通货膨胀率。随着将来养老保险全国统筹的实现，五项基本社会保险基金的保值增值是中央、省级政府义不容辞的责任。一个以民生为己任的负责任的政府必须有所担当，做到五项社会保险基金的保值增值，以保障中国公民的未来。 

 

 

（原载《中国社会保障》2010年第10期）