农民工先行参保

 

　　经过20多年的发展，目前，广州市农民工工伤保险制度已经形成“先行先试、预防优先、覆盖面广、康复与补偿并重”的制度架构与制度模式。

 

　　广州市从1988年起开始工伤保险与医务劳动鉴定改革试点工作，探索建立新型工伤保险制度的新模式。1993年7月，《广州市企业职工社会工伤保险实施细则》颁布，全市实施企业职工工伤保险，实施对象为单位的从业人员，包括固定工、合同制职工、临时工和外来工(包括农民工)，适用范围包括国有企业、集体企业、三资企业、私营企业，按不同行业的危险程度采取差别费率。之后，《广州市社会保险条例》《广州市职工工伤、职业病医疗期鉴定标准》《广州市社会工伤保险工伤康复管理试行办法》等陆续出台，通过立法确立了惠及农民工的工伤保险制度，并把工伤康复纳入工伤保险。2008年3月，广州市政府印发《广州市工伤保险若干规定的通知》，工伤保险覆盖全部职工(包括自主就业的劳动者)。

 

      针对建筑施工企业、餐饮等服务行业招聘农民工人数多，流动性大，工伤保险参保率低，部分农民工发生工伤事故后得不到相应工伤补偿等难题，广州市创造性实施“项目参保、实名享受、待遇相同、辖内同保”以及“面积定人、实名参保、待遇相同、辖内同保”的不同参保模式，突出“农民工先行参保”。至2009年10月底，广州市参加工伤保险人数330多万人，其中农民工比2005年12月实施农民工先行参加工伤保险模式前增加125万余人，增长196%；农民工参保人数占工伤保险参保总数的比率，也由38%提升到57%。

 

      工伤预防和康复满意度较高

 

　　广州市农民工工伤保险制度模式的建立，有效地提升了企业和农民工的参保率和工伤保险意识，促使企业改善农民工的劳动条件和安全措施，也获得了农民工对工伤预防和康复较高的满意度。

 

　　广州市农民工工伤保险制度模式有效性的表现之一，就是农民工工作场所的安全性逐步得到改善。调查显示，95%的农民工认为工作场所是“安全的”，其中，14%认为非常安全，60.7%认为比较安全，20.2%认为还算安全。还有3.4%说不清楚，仅有1.7%认为不安全。数据表明，农民工的工作场所安全性得到认可，有效地降低了工伤事故率。

 

　　工作场所安全性的提高反映出参保企业和政府对工伤预防中安全防范工作的重视和安全教育力度的加强。数据显示，74.7%和54.4%的农民工分别对所在单位和当地政府相关部门所做的安全教育与工伤防范工作持肯定态度，认为他们对于工伤预防的态度是“重视”的。调查表明，企业和政府在工伤预防工作中采取的措施主要是加强安全措施和岗前安全培训。

 

　　调查显示，九成以上参保农民工对政府开展的工伤预防工作能够接受或认可，不满意的占6.1%。

 

　　总体而言，参保农民工对工伤保险政策的认知度为一般。被调查者中64.8%对工伤保险政策仅“有些了解”，23.9%表示仅“听说”过，甚至还有6.3%的被调查者“从未听说”工伤保险政策，仅5%对工伤保险政策“非常了解”。未参保的农民工对政策的了解程度明显低于参保的农民工。农民工对政策的了解不足，为企业“逃保漏保”提供了“信息优势”。另外，农民工对工伤保险政策的了解途径主要为单位宣传，也有少量农民工通过网络了解信息，说明农民工信息化在一定程度上有所提高。调查表明，宣传农民工工伤保险最有效的途径依次为单位宣传、报纸和电视。

 

　　调查显示，被调查者中96.7%未发生过工伤，发生工伤事故比例仅3.3%，说明广州市重视工伤预防工作的有效性。在发生工伤的被调查者中，工伤解决途径主要是通过正常的工伤保险理赔程序来完成，占73.3%。被调查者中，仅5.6%对工伤保险理赔程序完全了解，还有28.2%不了解。是否发生过工伤事故对农民工工伤理赔程序的认知程度没有显著影响，总体来讲，超过六成的农民工对理赔程序认知一般。

 

　　调查数据表明，经过治疗及劳动能力鉴定后有42.9%得到工伤康复治疗，其中，20%对康复结果表示能够接受，70%表示满意。数据还显示，82.1%的工伤者在半年内获得了工伤补偿，其中46.4%是在3个月内获得，有17.9%在一年内获得补偿。

 

　　是否发生工伤事故对农民工工伤补偿标准感知有显著差异。未发生过工伤的农民工对补偿标准是否够用选择“说不准”的占65.6%，认为不够用的占15.4%，够用占16.4%，有结余占2.5%。而有过工伤经历的农民工，在享受过补偿后，43.3%认为够用，6.7%选择出现结余，23.3%认为不够用，26.7%说不准。

 

　　另外，工伤经历对补偿标准满意度也有显著影响。未发生过工伤事故的农民工56.1%对补偿标准表示尚可接受，35.9%表示满意，6%表示不满意及非常不满意，只有2%表示非常满意。而发生过工伤事故的农民工对补偿标准表示非常满意的占17.2%，满意占24.1%，且没有人非常不满意。总体来说，未发生工伤事故的农民工对工伤补偿标准的看法比较模糊，有少量被调查者对补偿标准感到担忧。但从享受过工伤补偿的农民工看，近一半认为补偿标准是足够的，且满意度比未享受过工伤补偿的农民工要高。

 

　　制度仍需优化

 

　　在广州市，农民工和城镇职工在工伤保险方面已经基本做到“同城同待遇”。因此，当前广州市工伤保险制度中发现的问题也就是农民工工伤保险制度中存在的问题。

 

　　农民工是工伤保险的主要“漏保”群体。据统计，广州市有农民工约350万人，大多数分布在工伤风险较高的建筑、制造等企业，还有许多属于非正规就业。而高风险行业受到的职业伤害相对大，非正规就业人员发生工伤事故比正规就业人员要相对多。农民工仍是工伤保险的主要“漏保”群体。

 

　　保险费率分类不够精细。目前，广州市确定工伤保险费是根据一、二、三类行业的工伤风险程度分别按上年度用人单位职工工资总额的0.5%、1.0%、1.5%的比例予以征缴。但是，由于不同的行业风险差别较大，仅划分为三类显得粗糙，不能有效激励参保主体——企业进行工伤预防和劳动安全环境构建。

 

　　农民工对工伤争议解决途径与理赔程序的认知度不高。调查显示，无论农民工是否参加工伤保险，他们对工伤保险政策、工伤争议解决与理赔流程或程序都认知不清。这在一定程度上增加了农民工发生工伤事故时的交易成本。

 

　　工伤保险工作人员严重紧缺，影响工伤认定效率，从而影响农民工对工伤保险制度的满意度。据统计，广州市2008年工伤认定16970件，番禺区5710件，花都区1530件，白云区1168件，但每个区负责工伤认定的人员只有2～3人。另外，调查显示，69.2%的人反映索赔程序比较繁琐，49.5%认为工伤认定难。尤其值得注意的是，未发生过工伤的农民工对补偿标准是否够用选择“说不准”的占65.6%，说明农民工对工伤保险制度的信任度不高。

 

　　广州市农民工工伤保险制度还存在诸多不足，为切实保障农民工劳动权益，亟需制度创新。

 

　　进一步优化工伤保险制度结构。研究表明，“重预防、康复与补偿并重”的工伤保险模式相对有效，能较好地保障农民工的劳动权益，降低工伤事故率，从而节约工伤保险基金。为此，必须加大工伤预防在整个制度投入中的比重，整合工伤预防技术监控、知识宣传、机制设计和规则构建等资源，提升工伤预防效率；简化工伤补偿办理程序，提高工伤认定人员素质、实行复审人员的回避制度等配套措施，从而缩减工伤认定、劳动能力鉴定的时间。同时，根据物价变动等外部因素相应调整工伤康复中工伤当事人的补偿待遇，并确保工伤当事人能按时享受到补偿和康复待遇。

 

　　细化工伤保险费率和浮动费率，减轻企业负担，激励企业主体参保与预防的积极性。依据企业工伤事故发生率、工伤保险费支付概率等指标，调整工伤保险费收费比例和细化工伤保险浮动费率，在这方面可以学习德国的制度经验。德国社会工伤保险实行差别费率，其费率由三个层次的差别费率(系数)共同确定，每一个层次按行业划分，如造纸行业的平均费率为0.71%，矿业行业的平均费率为14.38%；第二个层次是在行业内部确定的企业风险等级表，如电力行业划分为0.3%～3.0%，共32个风险等纸第三个层次是补充风险等级，即对处于同一风险等级的企业，按照其事故发生率和安全生产情况建立起相应的奖罚激励制度。

 

　　适度扩大工伤认定专业工作人员规模，鼓励并尝试引入社会组织和市场力量参与工伤保险经办和服务提供。德国、法国等发达国家的经验表明，充分发挥社会组织的作用，授予相应的权限与职能，给予政府扶持，能有效融合企业和职工的利益，将各方共同关心的职业安全工作做好。

（作者：华南农业大学公共管理学院 张开云 广州市劳动保障学会 许国祥 李倩 来源：《中国社会保险》2010年第12期）