摘要：农业是我国的弱质产业，也是遭受自然灾害袭击最重的行业。目前我国农业巨灾风险保险机制不健全，抗击巨灾风险的能力脆弱，亟待构建科学有效的巨灾风险分散机制。本文在分析我国现有巨灾风险分散机制存在问题的基础土，借鉴美国、日本等国农业巨灾风险保险分散的先进经验，提出了构建“政府引导、商业运行、财政支持、再保险与资本市场配套”的多元化巨灾风险保险分散机制的思路和运行框架。

 

　　关键词：农业保险，巨灾风险保险，风险分散机制

 

　　我国是一个自然灾害频发的农业大国，国家一直都非常关注农业巨灾风险预防和分散制度建设，自2004年起连续六年的中央“一号文件”都强调要求各地探索和完善农业保险的经营体制和发展模式，建立健全农业再保险体系并逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。2010年4月19日在北京召开的第一届亚太地区农业保险再保险国际研讨会上，农业部权威人士明确指出，当前我国政策性农业保险发展缺少有效的风险分散机制，保险公司农险业务超配数额巨大，直接威胁着农险的可持续发展。因此，探索科学的农业保险巨灾风险分散机制对于增强我国农业应对自然灾害的能力具有重要的现实意义。

 

 

　　(一)农业巨灾频发、损失巨大

 

　　由于人类活动的过度扩张，全球气候变暖等引发的生态环境问题日趋严重，各国遭受的自然灾害也更加频繁，农业巨灾风险也愈加突出。据慕尼黑再保险“自然灾害服务”(Nat Cat Service)数据库统计，2009年全球共发生850起自然灾害事件，其中发生在亚洲的占34%，占经济损失总额的31%。中国70%以上的大城市、半数以上人口、75%的工农业产值分布在气象、地征、地质和海洋等灾害严重的地区。事实上，中国也是世界上为数不多巨灾频发而且损失严重的国家。近年来，干旱、暴风雪、地震、超强台风等极端气候发生的频率和因之引起的损失程度均呈逐年上升趋势，巨灾风险造成的农业生产、农村经济和农民财产损失也呈现不断扩大趋势。从2008年以来，我国巨灾频繁发生且损失都很严重，巨灾分布广泛，除东北外其他六大地区均有覆盖。

 

　　随着我国加快向现代农业的转型，农业增长方式也逐渐向技术密集型转变，农业生产向规模经营和专业化方向发展，这种集约型的增长方式使农业风险更为集中，损失程度更大。据统计，近10年来，自然灾害每年给我国造成的经济损失已高达2000多亿元，而且随着国民经济的发展和城市化进程的加速，潜在的经济损失越来越大，因而政府财政救济的经济负担也越来越重。如表1所示，平均每年的巨灾直接经济损失约2864亿元人民币，政府为此平均每年须支出108亿元财政救济资金，这无疑给财政带来了严重负担。

 

 

　　(二)我国农业巨灾风险的分散机制不完善

 

　　近年来我国各地大面积旱灾、水灾频发，已成为继日本和美国之后的第三个农业灾害损失最严重的国家，平均每年农作物受灾面积约3亿亩，农村受灾人口高达2亿以上。面对频发的巨大农业自然灾害，国家在农业保险方面也进行了不断的完善。据保监会统计，2009年我国农业保险保费收入达134亿元，提供风险保障3821亿元，参保农户超过1.33亿户。中国成为仅次于美国的全球第二大农业保险市场。同时，中国农业再保险的保费收入占农险保费总收入的比重近20%，农业保险已经成为保险业务的第二大险种，然而目前我国农业风险分散机制单一，随着农业保险覆盖面的剧增，农业巨灾风险分散机制的弊端日趋凸显出来。

 

　　1.财政补贴和社会救济的局限性。长期以来，我国巨灾风险主要由财政承担，但政府财政救济手段单一、金额较小、惠及面较窄，仅能提供最低限度的灾后救济。据统计，上世纪90年代国家财政提供的自然灾害救济款平均每年只有18亿元左右，只相当于灾害损失的1.8%左右；即使在我国受自然灾害影响最大的2008年，国家财政提供的自然灾害救济款高达798亿元，也仅相当于灾害损失的6.8%。可见，相对于量大、面广的巨灾风险损失，财政救济犹如杯水车薪。

 

　　2.传统巨灾保险和再保险的局限性。首先，农业保险覆盖面狭窄，不能满足分散农业巨灾的保险需求。目前，商业保险公司只对巨灾中的洪水做附加特约险承保，地震、干旱等巨灾皆属于不保责任。而在发达国家，如加拿大农作物承保比例为65%左右，日本的农作物投保比例高达90%，美国的承保比例也在70%以上。农业保险覆盖面狭窄、保险产品开发不到位、未能完全适应和满足现实需求是我国当前客观存在的问题。其次，保险行业对灾害的保障能力明显不足。据民政部统计，近年我国每年因灾损失约为2000亿元左右，但巨灾保险赔付却微乎其微。据保监会的数据，2008年初南方低温雨雪冰冻灾害造成1516.5亿元损失，保险赔付55亿元，对于纯农业的赔付不到总赔付额的4%。与之相对应，2009年全球巨灾损失为620亿美元，保险赔付260亿美元，占42%。美国的保险公司支付的巨灾赔偿通常可以覆盖40%-50%的巨灾损失。可见，建立我国巨灾风险保险分散机制势在必行。再次，再保险市场的不成熟以及风险分散的能力有限。鉴于赔付风险太大，许多国际再保险公司宣布不再承保或收缩其巨灾再保险业务，有些甚至退出我国农险业务的分保。我国分保能力有限、市场主体单一、市场规模极小，只占全球再保险市场的0.1%，以现有的承保能力来看，很难独立承担此重任。

 

　　二、农业巨灾风险分散机制的国外经验借鉴

 

　　(一)美国的市场运作、政府监管的“单轨制”模式

 

　　美国的农业巨灾风险分散机制有着悠久的历史，自1938年始实施的以农业保险为核心的巨灾风险分散机制对美国农业的发展起到了巨大作用，在随后70余年的政策性农业保险发展历程中，逐渐形成了以再保险、紧急贷款和农业巨灾风险证券化等分散和转移农业巨灾风险的多元化机制。这种“单轨制”模式是以政府农险政策扶持、立法和经济支持为保障的，实行联邦农作物保险公司(FCIC)、私营保险公司和农户共同参与、市场运作的基本制度。

 

图1为美国农业巨灾风险分散机制的基本框架。在美国模式中，农户向经营农业保险的原保险公司投保，按其保险的合约交纳保费，在一定程度上分散风险。在灾害损失发生时，农产向保险公司提供其产量和损失数据，并接受保险公司的核查；保险公司，则向农户赔偿合理损失。美国联邦农作物保险公司(FCIC)隶属于美国农业部，统一制定保险条款、费率等，在整个农业巨灾风险分散机制中处于最高端，是农业风险的总体管理者和最终承担者。原保险公司则根据FCIC制定的各项条款等相关信息办理农保，并向FCIC分出再保险，获得政府对其补贴的行政管理费用；原保险公司也根据自身的风险管理要求，向其他商业的保险公司分山再保险，进一步降低自身的风险。

 

 

 

　　美国的“单轨制”风险分散机制的主要特点是财政补贴覆盖面大，对农户直接补贴率高，提高农户投保意愿，对商业保险公司的补贴，增强其参与的积极性。尤其是参与主体各方职责分工明确，提高了风险分散的效率，同时从监管和制度限制两方面入手，监管运营市场化，制度制定透明化，能够有效防范农作物保险中的道德风险和逆向选择问题，从而有效解决巨灾农险的低投保率、高赔付率和高费用的难题。

 

　　(二)墨西哥的个人参与、公私合作模式

 

　　墨西哥农牧业在国民经济中占据十分重要地位，相对于其他国家而言，墨西哥在农险方面的经验相当丰富，尤其是农业巨灾保险制度方面值得我国借鉴。墨西哥政府将小规模的农户组织起来组成合作社，开展农险业务，并成立专门开展农业保险的公司(目前已经转变为再保险公司)，农险业务则由其他保险公司负责承保。

 

　　墨西哥农业巨灾风险保险分散机制是个人参与、公司合作的混合模式，其运行如图2所示。巨灾风险主要通过国家农业保险公司、保险基金、商业保险公司以及再保险公司四个不同层次共同分散。第一个层次是墨西哥国家农业保险公司(AGROASEMEX)，由财政部和农业部组成委员会共同管理，按商业公司模式经营。AGROASEMEX主要是接受保险基金的再保险、转分保业务以及联邦基金的保险、再保险业务。其保费由国家补贴30%，其余由投保人交纳。另外，政府对AGROASEMEX的运营费用补贴25%，并对经营农险业务予以免税。第二个层次是保险基金以及联邦基金，是一种农民合作组织形式的基金，其业务是向AGROASEMEX投保，其中联邦基金主要是当小规模农户遭遇自然灾害时向其提供一定的保障。第二个层次是商业保险公司，农户除了可在互助基金框架下联合起来以获得保险保护外，向商业保险公司投保也是一种风险分散的有效途径，商业保险公司一方面接受农户的投保，另一方面则以再保险的形式向再保险公司进行分保，进而通过多渠道来分散巨灾风险。

 

 

　　这种独特的混合模式使得政府的参与形式非常丰富，而且创造性地嵌入了个人参与的空间，同时政府还提供技术方面的援助，推动巨灾农险发展。该机制的优势主要体现在：首先通过保费补贴使农户有意愿和能力去购买农业巨灾保险；其次将资本通过基金结构投入农业领域，促进农业部门的发展，而且共同基金的形式可以减少道德危害和不当付款。

 

　　(三)日本的区域性农业共济组合模式

 

　　日本的农险制度比较健全，在长期的农业保险实践中，日本形成了独树一帜的巨灾风险分散模式，这是民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险扶持的模式，即在政府支持下的相互会社进行投保、理赔，并实行法定保险和资源保险相结合的投保方式，又称之为政府支持下的相互会社模式。如图3所示，日本巨灾风险分散机制由共济、保险和再保险等三个层次组成。其中，村、镇一级的农村共济组合，以村镇农户为组合，负责当地的农险业务，承保和支付保险赔款，与农民形成保险关系；都、道、府、县农业共济组合联合会，负责农村共济组合的分保，与其形成再保险关系；农业共济再保险特别会计处，负责对农业共济组合联合会再保险。另一方面，中央政府和农业共济组合联合会共同投资组成农业共济基金，负责在大灾时向农业共济组合联合会提供贷款，由国家财政给予兜底补贴。在风险分散过程中，中央政府的职责主要体现在为农业共济组合联合会提供再保险以及给农业保险进行保费补贴和管理费用补贴。

 

 

　　日本模式具有其独特的优势：首先，易于建立地域性的农业巨灾数据库，形成比较完善的农险统计系统。其次，农业共济组合是保险人和投保人的组合体，比一般商业保险组织熟悉风险，利于风险的管理，保障农户利益。再次，农户与农村共济组合的共济关系，有利于形成共同监督，防止道德风险和逆向选择，降低成本。同时该模式中保险关系以及再保险关系这种类似的双层再保险模式增强了机制的抗风险能力。

 

　　三、我国农业巨灾风险保险分散机制的创新设计

 

　　鉴于农业在我国国民经济中的重要地位，农业巨灾保险的重要性越来越突出，因此，需要我们在借鉴国外先进经验的基础上创新管理方法，完善农业巨灾风险保险分散机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系，提高农业防灾减灾能力。

 

　　(一)构建的思路

 

　　在我国当前条件下，完全依赖政府在巨灾发生时的财政救济已不现实，但也不应该直接照搬外国模式。因此，构建我国农业巨灾保险风险分散机制既要借鉴国外经验，更要结合现阶段我国国情和农业发展现状，立足于现有的金融、保险、法律等资源。中国保监会确定了农业保险的发展原则，即“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”②。按照这一指导原则，我国应当建立政府引导、商业运行、财政支持、再保险与资本市场配套的多元化巨灾风险保险模式，形成政策性与商业性有机结合的农业巨灾风险分担机制，提高农业抵抗巨灾风险的能力。

 

　　(二)模式的选择及机制的设计

 

　　立足于现有资源，促进多元化发展是构建我国农业巨灾风险保险分散机制的基本出发点。因此，实行政府引导、商业化经营的公私合作关系模式是符合当前我国国情和农业发展规律的现实选择。这是因为：农险的准公共产品性质，决定了它需要政府部门的参与，而商业化运作的农险项目可以在费率厘定、保险管理和成本控制方面提高效率，实现其可持续发展。科学确定政府、保险公司、农户的风险分担比例，将灾前预防和灾后赔偿有效结合起来，建立起多层次的农业巨灾风险分散机制，将巨灾风险分散于保险公司、政府和资本市场之中，实现风险共担。政府应在农业巨灾风险分散机制(如图4)中扮演引导者的身份，并充当巨灾再保险人的角色，在风险分散中负责“兜底”。

 

 

　　在这种新模式下，农业巨灾风险主要通过农户、商业保险公司、国家政策性农业再保险机构与商业再保险公司和政府等四个层次来分散。其具体运行架构是：(1)政策性农业再保险机构作为该机制的核心，可由农业部和中国农业发展银行共同设立，负责经营商业保险公司的农险再保险业务，商业化社会化运营为主，由保监会或农业部进行监管。(2)商业再保险公司是重要的参与者，主要经营比较成熟的农险再保险产品，并将其证券化，形成巨灾再保险证券，进而把风险转移到资本市场。(3)由国家、省两级设立农业保险巨灾基金，以更好地分级分担风险责任。省级巨灾基金可以以超额再保险形式向上级分出再保险并承担相关责任。无灾时，农户向原保险公司投保，原保险公司按超过自身承灾能力的风险向国家政策性再保险机构和商业再保险机构分保，最后由这两方将风险打包投入资本市场。同时，省级和国家级巨灾基金组织按农业CDP百分比合理预提巨灾基金。发生巨灾时，原保险公司按合约向农户进行赔偿，再保险机构按其承保的责任向原保险机构支付救灾金，同时由省级和国家级巨灾基金分别补偿其超额损失。(4)政府的作用主要是对农户保费、商业保险公司经营管理费用和政策性农业再保险机构的监管成本等进行补贴。政府农业保险保费的补贴可以解决农民支付能力不足的问题，而对保险公司的经营管理费用补贴和再保险可以在很大程度上解决巨灾风险问题。在农业保险发达的国家，政府对这两项的补贴力度是比较大的。

 

　　(三)农业巨灾风险保险分散机制的优势

 

　　该机制具有明显的优势：(1)政府在该机制中起到至关重要的作用，一方面对农户、商业保险公司进行直接补贴，可以极大地提高农户投保的意愿和积极性，促使商业保险公司更加积极主动地开展农业巨灾保险业务，从而更大地发挥商业保险公司的风险分散功能。(2)政策性农业再保险机构的设立使得政府和商业保险公司能够更好地衔接，能有效地利用其职能分散商业保险的部分风险，并且有利于农业巨灾风险数据库的建设。(3)设立省级和国家级巨灾基金的设计立足我国农业基础薄弱、面广量大的现实，较好地解决了完全由中央政府承担巨灾风险的不足，可以促使各个地区和省份更好地履行分担巨灾风险的职责，不断完善区域性农业巨灾风险保险的运行机制，从而提高应对和抗击重大自然风险的水平和能力。

 

 

（原载《金融与经济》2011年第3期）