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对失业保险制度现状的思考及建议

朱瑞江河北省邢台市失业保险事业管理处

　　失业保险制度的核心内容是社会集中建立失业保障基金，分散失业风险，使暂时处于失业状态的劳动者基本生活得到保障，并通过失业培训达到就业安置。它属于社会保险范畴，同生育保险、医疗保险、养老保险、工伤保险等一起共同构成社会保障体系。

　　随着改革的不断深化，失业保险制度中存在的深层次问题和矛盾也不断显现出来。一是覆盖面过窄并且难以扩大；二是统筹层次偏低；三是失业保险基金筹集不足，保障能力不够；四是再就业难以落实。为进一步完善失业保险制度，充分发挥失业保险保生活、促就业功能，文章建议：(1)完善失业保险基金的资金来源及筹集模式，加大国家财政投入；(2)拓宽失业保险覆盖范围；(3)规范和完善失业保险的管理制度，解决政出多门和扯皮内耗等问题，保证失业保险事业管理和运行的相对独立；(4)强化和改进失业保险的促进就业和再就业功能，从以往简单的生活保险向重在促进失业人员的再就业的方向转化。

　　一、我国失业保险制度的建立及现状

　　失业保障是国家通过立法强制实行的、由社会集中建立基金对因失业而中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度，核心内容是社会集中建立失业保障基金，分散失业风险，使暂时处于失业状态的劳动者基本生活得到保障，并通过失业培训达到就业安置。失业保障的基本功能有二：一是生活保障；二是促进就业。它属于社会保险范畴，同生育保险、医疗保险、养老保险、工伤保险等一起共同构成社会保险体系。作为社会保险形式，与商业保险有别，具有强制性、普通性、互济性和社会性。

　　我国的失业保险制度真正开始是在改革开放以后，其标志是国务院于1980年颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，这一法规的颁布对推进我国经济体制改革起到了不可忽视的作用。1993年国务院又发布了《国有企业职工待业保险规定》，对原有的暂行规定作了进一步的修改和完善，以期更好地适应市场经济的要求。随着市场经济的确立，通过市场保护劳动力的再生产和合理配置劳动力资源也就成为必然趋势。如何解决失业过程中劳动者的基本物质生活保障已成为我国政府必须面对的一个现实问题，建立健全失业保险制度成为国企改革的必需。

　　以国务院1999年1月颁布的《失业保险条例》及《社会保险费征缴暂行条例》为标志，我国的失业保险制度开始了一个新的阶段。

　　首先，扩充了我国失业保险的保障范围。1999年1月颁布的《失业保险条例》改变了1993年以来仅限于国有企业职工的狭窄范围，而是扩充到整个城镇劳动者。《条例》第2条明确规定，城镇企事业单位及职工依据本条例的规定缴纳失业保险费，而且明确指出城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。

　　其次，失业保险基金来源实现了由企业向社会的转变。1993年以前失业保险基金全部由企业缴纳，政府不拨款，职工也不缴纳。而1999年颁布的《失业保险条例》第6条明确规定：城镇企事业单位按照本单位工资总额2%缴纳，城镇企事业单位职工按照本人工资的1%缴纳，其余由政府财政补贴。这样，失业保险基金由原来的企业全包逐步转变成“国家、单位、个人三方面承担”的三三制原则。这一方面减轻了企业的负担，另一方面也扩大了失业保险基金的总额，为深化企业改革、促进市场经济的发展奠定了基础。

　　第三，失业保险基金实行“财政专户，收支两条线管理”的模式，逐步建立起了管理、监督机制。由劳动保障行政部门管理失业保险工作，设立专门的经办机构，财政和审计部门依法对失业保险基金的收支、管理情况进行监督。《失业保险条例》第11条明确规定：“失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保险基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督”。这样将使我国的失业保险基金得到有效而合理的应用。

　　第四，实施责任追究及处罚。《失业保险条例》专门将“罚则”列为第5章，而且针对不同的违法行为规定了不同的处罚形式，其责任形式有经济责任、行政责任，而且还增加了刑事责任，这样从力度上保证了责任追究，使失业保险工作确实做到“有法可依，违法必究”。

　　《失业保险条例》的出台，无论从基本内容上还是整个体系上都比较清晰和完善。它的实施，推动了我国失业保险制度的进一步发展，使我国失业保险逐步了步入法制化的轨道。但我们也必须认识到，我国正处在由计划经济向市场经济的转轨过程中，必然会有许多新的矛盾问题出现，失业保险制度也不例外。尽管我国失业保险制度取得了上述成就，但随着社会的发展，经济形势的变化，其缺陷也日益显露出来，在一定程度上制约了劳动制度乃至经济体制改革的深入。主要表现在以下方面：

　　一是覆盖面过窄并且难以扩大。失业保险制度是伴随工业化、城市化的进程，主要为解决非农就业人口失业期间的问题实施的社会政策。失业保险制度与养老保险、医疗保险等并称社会保险三大支柱项目，并成为社会保障制度的重要组成部分。中国失业保险制度尽管在改革以来尤其是20世纪90年代以后发展迅速，但目前也只是覆盖了一少部分的非农就业人员和城镇就业人员。与此同时，中国失业保险制度的覆盖面不仅小，而且扩大覆盖面的难度相当大。城镇失业保险制度经历了一个从国有企业推向非国有企业以及事业单位的扩面过程。经过几个阶段的扩面，国有企业现已基本上实现了全面覆盖，城镇相当数量的非国有企业职工也基本上已纳入失业保险范围。邢台市2009年有参保单位5330个，参保职工33万人。其中：国有企业1430个，13.3万人，覆盖率98%；城镇集体企业890个，职工6.6万人，覆盖率70%；事业单位2745个，职工9.4万人，覆盖率86%；城镇私营企业及其他2665个，职工3.7万人，覆盖率不足1%。上述指标仅仅是“城镇职工”，并不包括大量非正规部门就业的城镇从业　人员和相当数量的农民工。在正规部门就业的城镇职工除为数不多的公务员外，基本上己经纳入到失业保险范围之内，扩展覆盖面的空间己经很小。对于那些非正规就业部门的灵活就业人员来说，纳入失业保险覆盖的难度相当大。其中的原因很复杂，主要是灵活就业人员缺乏稳定的就业岗位和劳动关系，目前的失业保险制度难以适应其收入低、就业关系不稳定的特点。从失业保险的覆盖面来看，这一制度仍然属于城镇单位职工即正规就业部门从业人员的特权。

　　二是统筹层次低。社会保障基金的运行规律是：风险的承受能力与基金的统筹层次呈正比，统筹层次越高，社会保险的互济性就越有保证。我国的失业保险基金绝大部分是由市县统筹。失业保险统筹层次过低，导致地区之间的调剂作用没有发挥出来，如在一些经济不发达地区，失业保险费征集困难，一旦出现问题又很难调剂使用，而地方政府的财政往往也都比较困难，没有能力对匮乏的失业金予以补足，致使一些地区不能按期支付失业人员的失业金。邢台市实行的是县级统筹，县域之间的差别很大，有的县无失业人员，而有的县区有相当数量的失业人员，失业基金缺口很大，失业金中有95%是靠省、市调剂金来保发放的。

　　三是失业保险基金筹集不足，保障能力欠缺。社会保险的普遍性要求覆盖面要大，还要求资金来源的多样化。我国现行的保险制度是企业缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。实际上，现在也仅仅企业是按一定的比例交纳失业保险费，国家的财政补贴几乎没有。由于资金来源狭窄，保险待遇也就只能是低水平的，即使是把全部上缴的失业保险费仅用于城镇登记下岗失业人员，也只能保障其中的一部分。如果将现在由企业承担的下岗人员和富余人员全部推向社会，纳入失业保险对象，失业保险基金的缺口就更大了。有的县区2009年全年收缴到的失业保险费仅0.2万元，几乎没有什么保障能力可谈。

　　四是再就业难以落实。一些地方的失业保险和促进再就业工作相互脱节，给工作带来许多困难。在不少失业人员中还存在着“三不就”(非国有不就、非机关不就、待遇不高不就)的择业观念，而其中很多人的文化素质、专业技能偏低，从而出现有业不就、有业不能就的情况，这给再就业工作带来很大的障碍，使再就业问题越来越难以解决，从而在相当大的程度上加大了完善失业保险的难度。

　　二、完善失业保障制度的思考与建议

　　1.完善失业保险基金的资金来源及筹集模式。失业保障金的筹集是失业保障制度的核心，其中失业保险费的来源又是首要问题。在我国必须按照三方共同负担的原则筹集失业保险基金。失业保险的本质特征之一就是互济性，从这一角度出发，劳动者个人必须负担一定费用。作为用工主体的企业，承担失业保险基金的一定费用也是合理的。目前我国企业实际负担的失业保险费用相对较低，只占职工工资总额的2%，远远满足不了不断扩大的失业人员的现实需求。更为严重的是，经营状况差、效益不好的企业，面临着众多职工失业的风险，迫切希望能借助失业保险基金使职工得到基本的生活保障，但由于这些企业经营上的困难，保险费很难及时足额到位，而一些新办企业、效益好的企业又因近期内不存在企业职工失业问题而以种种借口不愿意缴纳失业保险费。失业保险制度的典型特征就是社会性和强制性。因此，任何企业都不能以任何理由和借口拒交、欠交失业保险金。政府对失业保险提供支持和补贴，无论按国际惯例，还是以建立市场经济体制的必要性和重要性来说都是必须的。首先，失业是一种风险，每个人都可能会遇到。失业风险一旦成为现实，单纯依靠个人还是企业都是无能为力的，只能依靠社会的经济救济，国家在社会化的失业保障体系中应该扮演重要角色。其次，失业风险蕴含着社会的不稳定因素，建立失业保险制度，对社会安定具有重要作用，便之能起到“安全网”和“减震器”的作用。因此，国家财政应该是失业保险金的重要来源之一，失业保险基金不足部分应由国家财政予以补贴。

　　2.拓宽失业保险覆盖范围。较长一段时期以来，我国的失业保险制度局限于国有企业中破产企业职工、濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工，解除合同的工人和被企业辞退的职工，其他所有制的职工基本上未列入保险范围。从理论上讲，失业保障应涵盖所有劳动者，因为他们都有被暂时排出就业行列的可能。在深化改革的进程中，我们正面临着城镇各类企业失业职工和农业剩余劳动力不断扩大的趋势，为了保障失业职工的基本生活和实现再就业，我国的失业保险覆盖范围函待扩大。考虑到我国的实际情况，提出以下扩面思路：第一，失业保险享受范围覆盖整个工薪阶层，包括不同所有制性质的所有企业(单位)和所有职工。城镇国有、集体、股份制、私营企业职工和外商投资企业中万职工，都应能享受一定期限的失业保险和再就业机会。这既是保障公民基本权利的需要，也是增加非国有单位吸引国有企业富余人员能力的需要。第二，加快企业下岗人员向失业保险并轨的进程。失业保障享受对象应不加限制地把企业富余人员、企业被兼并和转产后失业职工纳入失业保险对象范围。第三，严格进行失业保险资格条件的认定。一般地，只有具有以下资格者才有享受失业保险待遇的权力：失业者必须是非自愿失业者；失业者必须处于劳动年龄阶段，且有劳动能力；必须提供足以证明其为非就业人员并积极要求就业的证据；失业前工作过一段时间或有过一定的缴纳失业保险费期限。凡无充分理由自动离职者，或因个人过失被解雇者，或失业未在劳动部门登记者以及拒绝接受劳动部门分配、介绍工作者，均不能享受失业保险的相关待遇。

　　3.规范和完善失业保险的管理制度。失业保险制度作为国家立法强制实施的社会保险是整个经济体制改革不可或缺的重要组成部分，是企业体制、劳动人事工资制度改革必不可少的配套工程。由于它涉及面广，牵一发而动全身，如要充分发挥其积极作用，就必须加强管理，规范和理顺失业保险制度的管理体制。一方面，加强对失业保险基金的管理。现行制度中资金浪费严重，基金被挪用的情况时有发生，失业保险基金面临的形势十分严峻。因此，相关部门应共同加强对基金筹集、使用和管理的监督，对失业保险基金的年度预算和年终决算进行严格的审批，加大失业保险基金支出的财政和审计部门监督力度，做到专款专用，无论是原准备金，还是其增值部分应全部用于失业保险。另一方面，加强对失业保险机构的管理。失业保险是社会保险的一个重要组成部分，在制度、管理机构等方面也都应问统一的失业保险制度过渡，合理确定有关部门的职能、权限，解决政出多门和扯皮内耗等问题，保证失业保险事业管理和运行的相对独立。

　　4.强化和改进失业保险的促进就业和再就业功能。失业救济金主要是解决失业与重新就业之间的短期生活困难问题。产业结构的调整和企业结构的调整，使一部分人不得不进行职业变更。在这种变更中，无论是学习新工种还是寻找新单位，都需要一定的时间。在此期间，确实需要通过失业保险金来解决他们一定时期内的生活困难。但是，我们不能把失业者特别是年轻的失业者长期养起来，关键是让他们掌握一技之能，通过培训和再培训重新就业。这在客观上要求通过调整失业保险金中用于技术培训、转岗训练的费用比例的办法，从以往简单的生活保险向重在促进失业人员再就业的方向转化，由消极保险转化为积极的失业保险，以避免单纯救济导致职工不求进取甚至是主动失业的现象，从而强化失业保险的促进就业和再就业功能。

（原载《中国社会保险研究》2011年第3期）

更新日期:2011/10/14
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