关键词：债务危机，养老保险，持续性危机，欧洲国家
在债务危机冲击下，一些欧洲国家的社会养老保险不断地陷入可持续危机，而且这种危机并不是简单的、片面的，而是表现在社会养老保险财政体系、功能体系以及制度体系的全面危机上。相对于欧洲国家，中国经济社会发展呈现出典型的未富先老特征，社会养老保险改革的任务更复杂、更艰巨，如何保障社会养老保险体系的可持续发展也面临着重重困难。本文借鉴欧洲债务危机国家社会养老保险体系遭遇的经验教训，分析了中国社会养老保险体系面临的挑战，提出了构建中国特色社会养老保险体系可持续发展的相关政策建议。
一、欧债国家社会养老保险体系可持续性危机的特征分析
根据各国政府债务的严重程度及持续时间，我们可以将欧洲国家分为几种类型，第一类是债务比重长期偏高的国家，如希腊、意大利、葡萄牙等国，这些国家较容易出现政府债务危机；第二类是在国际金融危机期间政府债务比重突然迅速上升到较高水平的国家，如冰岛和英国等，它主要是由于金融银行业危机和国家经济刺激政策导致的债务突然急剧增长，从长期来看，这些国家能够控制其债务规模，债务危机问题并不严重；第三类国家则是长期以来债务比重较低的国家，这类国家发生债务危机的风险较低。
本文将主要研究那些政府债务比重长期较高，进而爆发债务危机的欧洲国家，如希腊和意大利等。这些国家在公共财政方面表现出一个共同特征，就是其公共财政赤字率长期、明显地超过欧盟规定的3%的公共赤字率警戒线，高额公共赤字的长期积累便很容易导致债务问题和债务危机。而这又与其社会保障可持续危机，特别是社会养老保险体系的可持续危机密切相关。这些国家社会养老保险财政体系长期失衡，社会养老保险功能体系逐渐丧失缓解社会矛盾、推动经济增长的作用，社会养老保险制度体系则难以适应经济社会变化的需要进行根本性改革，出现了社会养老保险财政体系、功能体系和制度体系等全方位的可持续危机。
1.社会养老保险财政体系的失衡
欧洲政府债务长期较高国家的社会养老保障危机首先表现社会养老保险体系的财政危机。第二次世界大战之后，欧洲国家普遍逐渐建立了庞大的公共养老金体系。在经济快速增长阶段，养老金财政开支尚能得到支撑，一旦经济增长放缓，有限的公共财政收入就难以满足日益增长的社会养老保障需求，政府遂不得不发行公债来弥补日益扩张的社会养老保障收支缺口。20世纪90年代以来，欧洲国家，特别是政府债务比重长期较高国家的社会养老保障开支一直在高位维持，公共养老金失衡状况不断加剧。1995-2007年间，这些国家社会养老保障支出占GDP的比重普遍超过10%，意大利甚至高达14%。如此高比例的社会养老保障支出很容易导致政府入不敷出，长期累积便导致政府债务水平不断攀升。
2.社会养老保险功能体系的弱化
现代社会养老保障制度自建立以来，逐渐形成了诸多保障功能，包括收入再分配功能，消除贫困，以及保障老年人体面而有尊严生活的功能等。应该说，在社会保障制度建立初始及其发展的黄金时期，上述功能逐渐发展和完善，成为推动经济增长、缓解社会矛盾的重要机制。但在欧洲债务危机国家的社会养老保障不断扩张过程中，社会养老保险体系运行的实际效果与其设定目标和功能渐行渐远，部分社会养老保险的功能或者被削弱，或者丧失作用，出现了社会养老保障功能的可持续危机。
首先是这些国家社会养老保险的横向收入再分配功能被弱化。社会养老保险可以在不同群体和个人之间进行收入再分配，即通过富人向穷人的收入转移支付来实现更为公平的老年收入分配状况。北欧国家实行普享制模式，其社会养老保障制度的再分配功能较强。但在那些陷入债务危机的国家，如希腊、意大利和葡萄牙等，其不同工资水平的劳动者在退休后往往拿到相同替代率水平的退休金，老年时的收入分配状况与其在职工作时并无区别，说明这些国家的社会养老保险体系缺乏不同群体间横向的收入再分配功能。
其次是社会养老保险促进劳动生产效率的功，能逐渐减弱。社会养老保险通过退休制度，使社会能够用较年轻和有活力的工人来代替老年人，有利于劳动者人力资本的积累和劳动生产率的提高。但随着社会养老保险待遇迅速扩张，欧洲债务危机国家的社会养老保障支出远超出为国民提供基本生活保障的范围，社会保障资金的浪费现象普遍。同时，慷慨的退休金标准和领取条件导致大规模提前退休。在人口老龄化时代，老年人赡养率不断下降，提前退休使其进一步恶化，使得在职者与退休者的比例更为失调，进而加剧了社会养老负担，降低了整个社会的劳动生产效率。
另外，随着经济社会的变化，老年人社会需求也相应变动，社会养老保障体系的养老服务能力却难以满足这种变化。在过去几十年中，欧洲国家经济社会发生了深刻而巨大的变革，如经济全球化扩张、信息技术革命颠覆了人们的生产、生活观念和方式，女性劳动力大量进入劳动力市场，非正规部门就业规模持续扩大等。这些变化导致社会养老需求的变化，如女性要求建立独立的社会养老资格，欧盟不同成员国的退休者对养老金以及养老服务的跨国流动性需求不断增强等，但欧洲社会养老保险体系在满足这些社会养老需求方面反应滞后。
3.社会养老保险制度体系缺乏持续性
传统上，欧洲普遍实行待遇确定型的现收现付制养老金模式，在经济增长放缓与人口老龄化日益严重的情况下，这种模式的弊端日益严重，要求各国进行社会养老保障制度改革。但是时至今日，那些债务危机国家，如希腊、意大利等国，仍然以现收现付制为主，且仅有公共退休金支柱。当前和未来一段时间内欧洲经济将陷入低迷，而人口老龄化仍将持续深化，因而，单纯的现收现付制模式无法满足民众日益增长的社会养老需求。但从现收现付制向基金制转变等根本性制度改革又面临着巨大的转制成本和政治压力，让欧洲债务危机国家左右为难，社会养老保障制度本身陷入可持续危机。
另外，欧洲债务危机国家普遍形成了复杂的社会养老服务体系，并建立了庞大的社会养老保障管理机构，但这些服务机构的运营效率有待提高。20世纪70年代以来，社会养老保障管理机构官僚主义日益严重，管理费用开支巨大，制度的运行成本高，缺乏可持续性。而且，社会养老保障制度催生了不同的社会养老保障利益集团，受雇于社会养老保障部门的劳动者也形成了自身利益，这些利益集团通过各种方式来影响政府决策，致使社会养老保障机构的决策失去效率。
二、欧债国家社会养老保险体系可持续性危机的根源探析
从20世纪70年代开始，许多欧洲国家就陷入了社会养老保障危机，他们也开始对社会养老保险体系展开持续改革。问题的焦点在于，为何在经过了30多年的改革之后，希腊、意大利等国的社会养老保险体系仍然难以可持续发展，甚至出现了财政体系、功能体系及制度体系的全方位危机呢？答案相当复杂，但总的说来，经济增长速度的阶段性下降，异常迅速的人口老龄化、议会民主政治的妥协特征等是主因。
1.经济增长缺乏可持续性
20世纪中叶以来，虽然欧洲各国经济增长速度存在差异，但总的来说，欧洲国家经济增长都呈现出阶段性下降的趋势。1950-1973年是欧洲经济增长的黄金时代，各国经济增长率普遍达到4%-5%，意大利、希腊和西班牙甚至超过或者接近6%。但从20世纪70年代开始，受石油危机影响，欧洲国家经济增长速度出现不同程度的下降，1970-1990年间，各国经济增长速度普遍下降到2%-3%的水平。进入21世纪，欧洲经济增长速度进一步下降，特别是在2008-2010年间，欧洲多数国家出现了经济负增长。
经济增长缺乏可持续性对社会养老保险的收入和支出两个方面都产生不利影响。一方面，它制约了国家总体税收水平和财政收入的增长，同时，它制约了工资增长，还导致养老金缴费者规模下降（失业增加），进而使得社会养老保险收入增长有限甚至有所下降。另一方面，经济不景气时，年龄偏大的失业者可能感到沮丧，转而退出劳动力市场，成为养老金领取者，导致社会养老保险支出上升。
2.老龄化异常迅速，社会养老保险收支失衡
20世纪50年代以来，欧洲国家的人口生育率持续下降，预期寿命则持续提高，人口老龄化程度不断加深。实际上，50年代，欧洲国家普遍进入人口老龄化社会，到80年代，由于生育率持续下降，预期寿命不断延长，欧洲国家，特别是那些政府债务比重长期偏高国家的老龄化速度都异常迅速。1980年左右，希腊、意大利、葡萄牙、西班牙等国的人口老龄化率较低，属于较年轻的OECD国家，但在1980-2010年间，这些国家的老龄化速度极快，以至于到2010年，其老龄化率普遍上升到17%-20%，其老龄化率冠绝欧洲。
欧洲老龄化率不断上升、赡养率则持续下降从收支两个角度导致社会养老保障财政困难。社会养老保障制度是政府与民众就养老等方面基本权利和义务而达成的契约，属于政府承诺，从社会稳定和信守承诺的角度，政府必须为社会养老提供必须和必要的资金保证。由于老年人日益增多，社会养老和老年护理保健等方面的需求不断上升，因而，政府不得不将更多公共财政用于满足老年人的社会需求，老年财政支出趋于扩张。从财政收入方面来讲，持续的老龄化使得在职劳动者的规模保持稳定甚至有所下降，社会保障缴费（税）增长有限，同时，人口年龄结构导致劳动市场方面的不利变化，影响了经济增长，进而影响了社会保障，甚至整个国家的财政收入水平。
3.议会民主制度制约政府采取根本性的社会养老改革措施
从理论上讲，社会养老保障和福利开支应该随着经济和社会状况发展而相应调整，从而保证社会保障和社会福利公共财政收支的稳定性和持续性。但现实情况往往是，在经济景气时，社。会养老保障待遇水平容易相应提高，但是一旦经济陷入萧条，社会养老保障待遇水平往往不会随之而下降，导致社会养老的公共开支不能及时收缩，反而可能因为提前退休等因素而继续上升。这就构成了社会养老保障制度改革的刚性，而这种刚性与欧洲国家的议会民主制有一定关联。
欧洲国家普遍实行议会民主制，各个政党以获得选民选票的多寡来决定自身在议会。进而在政府中的政治权力大小。在人口不断老龄化和社会养老保障成为热点问题的当代，社会养老保障纲领和政策已经成为政党能否获得选票的一个重要决定因素。在这个背景下，没有政党真正敢于冒选民之大不韪，拿社会养老保障制度开刀。也就；是说，由于存在政治动机，西方各国通常将社会养老保障改革视为风险极大的政治话题，一般不会提出根本性的社会养老保障体系改革策略，甚至有时还为了争取选民提出一些不切实际、不负责任的社会保障口号和改革策略。
4.社会养老保险的财政体系、功能体系和制度体系陷入不可持续的恶性循环
导致欧洲债务危机国家社会养老保险体系可持续危机的各种因素相互作用，其中的纽带则是劳动力市场制度与结构的变化。人口老龄化通过劳动力结构（劳动成本上升等）影响经济增长，经济增长趋缓则通过劳动者养老金缴费减少和失业增加来影响养老金财政。人口老龄化时代，劳动成本上升，劳动力市场僵化严重，制约了经济增长，导致了失业问题，而大量失业以及劳动者比重的下降则又影响了养老金收入。另外，20世纪后期妇女大量进入劳动力市场，非正规就业比重趋于上升，导致社会养老保险制度体系难以适应经济社会发展的需要。
更重要的是，社会养老保险财政体系、功能体系以及制度体系之间也存在互动关系，最终形成了一个恶性循环体系。社会养老保障制度体系是社会养老保险体系的基础和核心，而社会养老财政体系则是实现功能体系能否有效运行的重要保障，社会养老保险功能体系则是社会养老保险发展的目标。在良性循环中，一个充足、稳定的养老金财政体系将推动功能体系的完善，而一旦其中某个体系遇到了困境，其他体系也将陷入困境，如一旦养老金财政失衡，将导致社会养老保险体系难以有效满足老年人的体面而有尊严的生活，要求社会养老保障制度体系进行改革，构建新的社会养老保险财政平衡。
三、欧债国家应对社会养老保险体系可持续性危机的措施
为了应对危机，欧债国家采取了诸多措施来推动社会养老保险体系的可持续发展。2010年欧盟绿皮书“通往充足的、可持续的、安全的养老金体系”，对欧盟养老金体系面临的问题展开了分析，提出5方面的改革措施，包括保证退休人员获得足够的收入，确保养老金体系长期可持续；在工作和退休之间取得平衡，延长工作年限；在欧盟各国间建立养老保险产品内部市场，为人们在不同国家工作扫清障碍；在经济危机冲击下，增强养老金的安全性；增强养老金的透明度，帮助人们做出明智决定。
首先需要在工作与休息时间之间寻求可持续的平衡。关键的举措在于使所有的工人，无论男女，性别和民族以及年龄，都能够在劳动力市场工作更长时间，提供培训和失去能力的调整的通道，无论年龄、性别和民族，欧洲社会基金将资助提高雇佣能力与雇佣水平的政策措施。并且，欧盟将2012年定为积极应对老龄化年，鼓励成员国、社会伙伴以及其他利益相关者建立一个为劳动力市场中的老年劳动者创造更好的机会和更好的工作条件。
充裕性与可持续性是紧密联系的两面，前者是量的要求，后者是质的体现。如果养老金缺乏充裕性，必然危及养老体系的可持续性；同样，如果养老体系不可持续，则意味着养老金的长期运行是不充裕的，体系将遭受巨大冲击。因此，养老体系的充裕性与可持续性必须同时考虑，在二者之间找到一个平衡点。既不让退休人员少拿养老金，又要确保养老体系的安全性，欧盟提议延迟退休年龄。绿皮书的建议试图把推迟退休年龄从“政治”中摘取出来，把它变成合乎情理的法律机制。欧盟委员会的说法是：人的自然寿命在增加，因此退休年龄不能一成不变，而应该随着寿命的增加而“自动”推迟。欧盟成员国每个国家的退休年龄各不相同，但大多数是60岁。随着人口老龄化的加重，国家承受越来越沉重的财政包袱，欧盟国家纷纷计划推迟退休年龄，以此减轻支付养老金的沉重压力，实现削减财政赤字的目标。不过，欧盟委会员强调，“自动调整退休年龄法律机制”目前还只是设想，现在拿出来，只是让大家对这个设想进行广泛的讨论，达成共识后再进一步推行。
欧洲国家的养老体系改革取得一定成效。首先从制度上看，欧债国家基本上已经确立了从现收现付制养老金制度向多层次的现收现付与基金积累相结合养老制度转变的基本政策，各国只是在通往该项道路上的步伐有快有慢而已。其次，从养老金财政来看，2009年以来，欧债国家养老金支出占公共财政支出和GDP的比重并未增加，个别国家甚至还出现下降的迹象。最后，从劳动力市场来看，欧洲国家老年人的实际退休年龄呈缓慢提高趋势，55-64岁劳动者的劳动参与率也有所提高，这在一定程度上将缓解养老金财政压力。
但是从根本上说，欧债国家的养老金改革措施无法扭转其养老支出不断扩张的基本趋势，进而也难以通过养老金改革破解政府债务危机。首先，目前的养老金制度改革无法改变老龄化程度不断加深的事实，这一点，无论是欧债各国、还是国际组织，如欧盟、世界银行或者OECD的人口预测数据都表明未来发达国家的人口老龄化仍然不断加深，老龄化问题将不断突出。其次，欧洲养老体系的改革创新性并不强，其改革的思路和措施仍然是提高缴费、降低待遇、提高工作年限等老三样，还是老调重弹，在制度上和政策上缺乏创新，只是说法变化而已，换汤不换药。最后，养老金改革不仅是财政问题、经济问题，还是政治问题和社会问题，任何养老金制度的改革都将面临着巨大的压力，导致改革政策和成效受到极大影响。而从目前看来，欧债国家无论是其政党还是政党领导人都缺乏勇气与魅力进行深层次的改革，其前景并不乐观。
四、借鉴欧债国家经验，促进中国社会养老保险体系可持续发展
虽然中国社会养老保险公共支出占财政支出的比重并不高，且中国政府债务占GDP的比重明显低于欧洲国家，但是必须看到，“未富先老”格局使得中国社会养老保险建设异常困难，任务极其艰巨。特别需要指出的是，社会养老保险体系的可持续发展是财政体系、功能体系以及制度体系等全方位的可持续发展。因而，我国应该从系统观点来看待中国社会养老保险体系的可持续发展问题，不断进行社会养老保险政策创新，最终建立制度完备、功能健全、基金充沛的社会养老保险体系。
1.坚持具有中国特色的“生产型”社会养老保险制度体系
创建与人口结构变化相适应、与经济增长相协调的社会养老保险制度是中国社会养老保险体系可持续发展的核心。发达国家的经验和教训表明社会养老保险体系必须与经济增长保持长期协调关系，否则社会养老保障制度危机将不可避免。特别考虑到中国是在经济发展水平较低的状况下进入老龄化社会的，必须建立富有弹性的、生产型的社会养老保险制度，一方面尽量避免社会养老保障制度对经济增长带来较大不利影响，另一方面规避未来经济增长趋缓时社会养老支出持续膨胀的刚性风险。
这就要求尽快建立并完善安全与灵活相互协调的劳动力市场。我国劳动力市场总体上还是过于灵活，目前需要适当加强劳动力市场的保护，提高其安全性，这就需要尽快提高社会养老保障覆盖面，关键在于如何把大量农民工纳入社会养老保障制度。理论上，农民工参与城镇职工社会保险的总缴费率在40%左右，但如果考虑到我国农民工的平均工资仅为社会平均工资的60-70%，那么众多工资低于农民工平均水平的农民工实际上要将其超过40%的工资用于缴纳社会保险（据我们初步计算，农民工的实际社会保险缴费率约为其工资的50%）。这要求政府对现行养老保险制度进行补充式改革，结合农民工、非正规就业的特点，重新设计其缴费基数、缴费率和支付条件。同时，必须加快户籍制度改革，让农民工确实有效的进入城镇职工社会保险体系，并允许其平等地享有城镇基本公共服务资源体系，最终构建一个集灵活与安全于一身的劳动力市场。
2.加快建立全国统筹、城乡一体的社会养老保险制度体系
社会养老保险省级统筹只能适当缓解，但不能根除社会养老保险体系的可持续难题，而唯有实行全国统筹才是解决问题的根本途径。全国统筹意味着中央政府在提供社会养老保险服务方面承担更大责任，也需要中央政府更多的经济投入。从当前看来，我国地方政府承担着主要的社会保障公共筹资和管理责任，中央政府的提供社会保障公共财政明显偏小，其社会保障支出占社会保障总支出的比例一直在10%以下。我们认为，随着中央财政收入持续增长，尽快让中央政府承担更多责任，实施基本社会养老保险制度全国统筹既是可能的，也是必要的。
同时，需要加快社会养老保险体系的城乡一体化建设。枞整个世界范围而言，打破城乡分割，将社会养老保障覆盖到全体国民是社会养老保障制度发展的主流趋势，而浙江、北京和重庆等地区的社会养老保险城乡一体化建设说明我国已经基本具备了实现覆盖城乡社会养老保险的条件。就整体而言，新型农村社会养老保险制度已经在全国铺开，城镇居民社会养老保险也开始试行，因而，我国各地城乡社会养老保险一体化将越来越有坚实的基础和现实可能性。在此大背景下，那些条件基本成熟的地区可以率先实现城乡居民社会养老保险制度一体化，推动全国覆盖城乡社会养老保险制度体系的构建。
3.创建养老金公共财政长期平衡的自动调整机制
养老金财政的可持续发展需要就公共养老金财政的关键参数建立科学合理的调整机制。就养老金待遇及其调整而言，目前我国养老金水平并不高，因而需要随经济社会的发展适当提高城乡养老金待遇；但从长远看，需要根据经济增长率和人口年龄结构以及老年赡养率的综合变动来调整养老金水平。当前我国养老金是根据物价指数、基本生活水平和政府财政能力来调整的，对人口年龄结构和老年人赡养率的变动考虑不够充分。随着人口老龄化不断加深，这种调整机制很可能导致养老金的财政长期失衡。因而，为了保障未来30年-50年养老金财政平衡，应该建立根据经济增长状况、老年赡养率以及收入差距来调整养老金水平的自动调整机制。
4.发展并完善政府集中监管、机构投资运营的养老金投资模式
为了保障养老金基金的保值增值，我国需要加快发展社会养老保险基金的市场化运营。借鉴国外社会养老保险基金投资模式，构建由中央政府集中监管，并选择具有良好资质的投资机构具体负责投资运营的养老金基金投资模式。中央政府应该专门成立一个养老金基金投资管理机构，并切实承担起监管职能。在实际投资运营中，政府养老金投资管理机构制定养老金基金基本投资原则、投资策略后，选择一些资质可靠、信誉良好的投资机构，如社会保障基金理事会、国有银行基金投资机构等来负责实际的养老金基金投资运营，进而利用不同投资机构之间的竞争来提高养老金基金的投资回报，更好实现社会养老金的保值增值。
（原载《社会保障制度》2013年第12期）
