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谁来为存款保险制度保险？

吴庆国务院发展研究中心金融所

    美国银行业在20世纪80年代经历了一次严重的危机。在这次危机中，银行倒闭数量陡增。更严重的是，在这次银行业危机中，存款保险公司深陷其中。联邦存款保险公司（FDIC）承担的巨额损失几乎使其破产。幸亏银行业从20世纪90年代初开始复苏，FDIC才得到喘息和恢复的机会。然而，另一家存款保险公司，联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC），则不如FDIC那样幸运。1989年，美国国会预计FSLIC的赤字已经超过1000亿美元，这严重地激怒了纳税人。新上任的老布什总统建议国会制定了《金融机构改革、恢复和强化法案》，对破产的储蓄贷款协会（SLAs）提供额外的1000亿美元注资，并关闭了FSLIC作为惩罚。

    州立存款保险机构的命运更加悲惨。直到80年代中期，一些州的SLAs存款由本州发起成立的保险机构提供保险。在俄亥俄州和马里兰州，州立存款保险机构的破产引起了大面积扩散的经营困难，两个州蒙受了巨额损失，一些存款人也受到了损失，引起的恐慌导致了其它州立存款保险机构受到挤兑。

    FSLIC上千亿美元损失中的大部分是由于道德风险造成的。考夫曼将FSLIC的损失分为两部分：宏观经济波动造成的损失（主要是意料之外的利率波动造成的利差损）和道德风险造成的损失。据他计算，在1983年以前，FSLIC的损失几乎全部来自利差损，在1981年和1982年间曾经接近1000亿美元。在1982年和1983年之间，由于利率急剧下降，利差损在1983年年中降低到200亿美元。此后缓慢增加，直到1992年年中，利差损还不到600亿美元，占当时FSLIC的全部损失1900亿美元的30%。然而，由于道德风险愈演愈烈，从1983年年中开始，SLAs行业的损失迅速翻番。到1987年年中，FLSIC的损失已经超过400亿美元，尽管当时FSLIC公布的估计大大小于这个数字。到了1989年年中，官方的估计已经达到1000亿美元。到1992年年中，总共花费了1900亿美元来消化损失。

    造成如此严重的道德风险的罪魁祸首正是存款保险制度本身。它把存款人从银行倒闭的风险中解放出来，把银行从被挤兑的风险中解放出来，从而鼓励存款人和银行经理承担更大的风险。特别是鼓励存款人与失去清偿能力的银行“合作”，在双方各得其所的同时，将成本转嫁给存款保险公司。

    如果没有存款保险，存款人早已挤兑经营不善的银行，容不得它们继续扩大亏损。而现在，在存款保险制度的保护下，存款人并不担心自己在资不抵债银行的存款受到损失。他们甚至还在健康银行和不良银行之间“逆向挤兑”（把存款从健康的银行转移到那些资不抵债但受存款保险的银行），只要后者提供更高的存款利率。决心冒险的银行也愿意支付较高的利息，例如德克萨斯州的金融机构因采用高息揽储策略而出名，SLAs行业中的“德州溢价”广为人知。

    存款保险制度还使正常经营的银行承担了更大的风险。在建立存款保险制度之前，银行一般保持将近20%的资本充足率。这是竞争的结果。如果某家银行的资本充足率太低，存款人或者不来这家银行存款，或者要求这家银行支付较高的存款利率作为风险补偿。（许多股东对银行的经营损失具有双重负债：不仅以其实际投入的股本承担风险，在银行倒闭时，他还要付出额外资本以达到他的股票平价。）在实施存款保险之后，银行的资本资产比率降到了创历史纪录的水平。50家最大的商业银行平均为5%，大型国民银行控股公司平均为6.3%，大型储蓄贷款协会平均为5.1%。在相同时期，与银行竞争但是不受保险的金融机构却拥有高得多的资本资产比率。其中，综合性保险公司为10.9%，人寿保险公司为12.4%，短期商业信用贷款公司为13.3%，个人信用公司为13.8%。证券自营商和财产保险公司的资本充足率更是高达19.7%和22.3%。

    现在，建立中国存款保险制度的方案正在热烈酝酿之中。关键问题不在于如何仿造一套存款保险制度，而是如何避免这套为保障银行业稳定而生的制度在不久的将来陷入自身难保的境地。说白了，不要让存款保险制度走上用良好愿望铺就的通往地狱之路。

原载《新经济导刊》2005年第12期

更新日期:2005/7/15
阅读次数:1999

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