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货币政策、最后贷款人与存款保险

刘丽巍李华

　　金融业在现代经济社会中处于举足轻重的地位，有鉴于此，各国政府都把维护金融体系的稳定、防止系统危机或崩溃的发生作为根本目标。从历史上的银行危机看，引发系统危机的关键因素有两个：对银行的挤提即银行的流动性危机和公众对银行信心不足所导致的悲观预期。针对这两方面原因.政府通常运用最后贷款人援助(紧急救助)和存款保险制度(风险补偿机制)建立起公共安全网.而适当的货币政策则是稳定币值的主要措施。关于货币政策以及最后贷款人、存款保险各自的运行机理已经有大量的研究文献，而三者之间的关系问题似乎并未引起足够的关注。

　　一、货币政策与最后贷款人援助

　　“最后贷款人”一词的出现可以追溯到19世纪。沃尔特·巴格霍特(Waller Bagehot)在其经典著作《伦巴第街》中论证了政府赋予英格兰银行垄断银行券发行的特权，排他性地拥有政府的收支余额，是导致该银行转化成中央银行的关键，并且，由于具有这些优势，“英格兰银行远远超过它的所有对手是自然而然的事情”。于是，“所有其他银行围绕它运转，并且将它们的(黄金)储备寄存在它那里”。这表明了中央银行作为银行的银行也是与生俱来的、自然的特征。而最为经典的论述，是巴格霍特基于这些职能而提出的“最后贷款人”原则，“无论哪家或哪些银行持有国家+的最终储备，都必须在出现恐慌时最慷慨地贷出这些储备”(Bagehot，1873)。这一原则被后来的银行家和经济学家广泛引用，成为对中央银行行为的一种规定。

　　最初的最后贷款人原则,显然是出于银行监管的考虑，正像法定存款准备金制度建立的最初目的是维持商业银行的清偿力一样，因为那一时期货币政策的观点还没有被写入主流经济学。然而只要是具备了集中银行准备金账户和充当最后贷款人的能力，中央银行就会发现，向商业银行发放或回收贷款，以及改变法定存款准备金率，是最直接的影响贷款规模的一种手段。只不过早期的中央银行并不认为在银行经营正常的时候也有必要这么做。第二次世界大战以后，国家干预理论开始盛行，中央银行很容易地利用自身既有的条件发挥调节货币供应的作用。事实证明，法定存款准备率政策和再贴现政策在这方面显示出了强大的力量。

　　现在，“最后贷款人”通常被解释为一国货币管理当局为化解银行风险，向暂时出现流动性困难的银行提供紧急流动性援助的一种制度安排。在具体操作中，最后贷款人这个词语一般用得颇为松散，不同人可能有不同理解。事实上，一家中央银行从事的3类活动都可能会被视为最后贷款人援助。首先是在即时支付结算系统下提供的即日流动资金，或通过贴现窗口提供的隔夜流动资金。它们的主要目的都是确保银行同业支付系统运作畅顺，是属于按日提供的短暂支援。其次是属于另一个极端的长期援助，当一家银行很可能已经无力偿债，而其倒闭将会引发对整个货币金融体系稳定较广泛的影响，中央银行便会伸出援手，提供较长期的流动资金援助或资本援助。第三类援助介乎这两者之间，就是提供给基本上仍具还债能力，但正面对暂时性资金困难的银行。这种援助的作用，是为遇到短期资金问题的机构提供喘息的空间，以便采取纠正措施。从整体上来说，援助的目的首先是防范该机构流动资金不足的情况演变成无力偿债事件，其次是避免连锁影响蔓延至其他银行，引起整个体系出现危机。

　　关键的问题是，充当最后贷款人的中央银行向银行提供流动性的手段——包括通过公开市场操作对整个银行体系提供流动性和通过贴现窗口对个别银行提供流动性——恰恰正是货币政策的工具。因此在实践中有时很难将货币政策与最后贷款人职能区分清楚，特别是后两类援助行动。值得注意的是，在实施紧急救助时，为避免引起市场不良反应，影响借款银行的正常运转和声誉，央行一般会保持“事中”的秘密性，由于短期内公众难以预期，所以这种情况下的货币政策操作(也是救助行动)更容易产生明显的扩张效果。

　　由此可见，中央银行提供紧急救助的资金是有成本的。如果所提供的救助资金不能收回，那么，就等于央行凭空发行了一笔基础货币，随之而来的货币存量扩张实际上是对以货币表现的整个社会财富作了相应摊派。从这个意义上说，央行所提供的救助资金实际上是社会的公共资金。作为负有社会性责任的机构，中央银行必须权衡公共资金使用的成本和效益，注意防范救助行动可能对货币稳定目标带来的消极影响，以及可能产生的严重道德风险问题，决不能不加区别地对所有陷入流动性困境的机构提供紧急救助。

　　因此，中央银行履行最后贷款人职能时通常应遵循以下原则：一是仅向陷入暂时性流动危机但仍然资可抵债的银行提供援助。换句话说，只有当中央银行认为如果不给某银行立即获得紧急救助的机会，可能引发系统性危机.从而破坏金融体系的稳定，并且认定该银行仍有债务清偿能力，目前由于各种原因出现的流动性困难确属暂时，通过自我纠正或重组等一系列措施，该机构将可能重新步入良性发展的轨道。这时，央行才可能谨慎地向其提供紧急流动性救助。二是虽然紧急援助资金的数量不受限制，但要执行惩罚性高利率。三是必须在提供良好抵押品或者可信赖担保的情况下，方考虑向申请人安排流动贷款。实际上，绝大多数国家的中央银行在非金融危机期间对金融机构的紧急流动性支持要求有足额的抵押品，而且利率要高于市场利率。

　　如果银行已经无力偿债，而其倒闭对整个货币金融体系稳定又具有灾难性的影响，在有些国家仍然允许中央银行提供较长期的流动资金援助或资本援助，也就是前面提到的第二类最后贷款人援助，而这种援助本质上已经是一种隐性的存款保险制度。

　　二、货币政策与存款保险

　　存款挤兑和银行倒闭导致公众对通货的需求相对于银行存款增加，以及银行的超额存款准备率预防性地增加，因此会使货币乘数下降进而导致货币存量的收缩。在突发的危机导致的货币乘数下降的情况下，银行流动性管理指标恶化，必然导致通货紧缩的效应。不仅如此，Bernanke(1983)指出，银行倒闭会减少银行信贷中介服务的有效供应，因此会增加(信贷)中介的边际成本。这些影响不仅来源于银行倒闭的增加，而且来源于在危机中幸存下来的银行采取的在其证券投资组合中增加流动性或“再贴现的”证券份额的行为。而另一方面，Carron(1982)指出，在危机期间借款者极其关注风险溢价的趋势，这会导致信贷市场的风险溢价非正常地增长。因此，金融中介的瓦解会降低期间资源配置的效率。

　　银行恐慌的巨大成本引发了制度创新，1933年美国法律首创存款保险制度，事实证明对于防范恐慌非常有帮助。截至2000年，已有72个国家和地区建立了存款保险体系，其中68个国家和地区属于“明确型”或称为“显性”存款保险体系(即明确纳入保险的存款种类和赔付标准)。*表面上看，存款保险制度的合理性在于它实现了对消费者的保护，而实际还不止如此，由于存款人知道他们的存款安全是有保证的.那么就没有理由将存款从银行中提出；这有助于防止个别银行的危机扩散到其他银行而引发灾难性挤提和支付体系的崩溃。

　　近来对存款保险的讨论主要集中在如何降低或消除其负面影响方面，但我们更感兴趣的是它与货币政策之间的相互影响。

　　1.货币政策与存款保险的相互补充

　　通常情况下，中央银行的货币政策会影响到几乎所有的银行，包括稳定的和将要破产的，如果没有存款保险.对银行偿付能力的担忧可能会导致挤兑。这就会使某些情况下的紧缩性货币政策难以实施。另一方面，存款保险制度的成功应以防止大部分银行倒闭为前提，而不是为了在银行倒闭后向存款者进行赔付。存款保证金提供防止损失的安全措施主要是通过公众对存款的“政府担保”信任，而不是通过保证金去赔偿损失的技术能力。因为很明显，存款保证金不足以覆盖银行的大规模倒闭。尽管存款保证金通过减少严重的银行倒闭的可能性而对经济稳定做出了很大贡献，可是在大的危机时，一般还是由中央银行通过预付公众提款所需要的现金来拯救银行的。而在其他的时候，恰当的货币政策以及中央银行或财政部的隐含担保也是存款保险的必要补充，这时存款保险公司只需要关注运转严重不良的某些银行就可以了。

　　中央银行的货币政策操作将会减轻银行系统由于恐慌所造成的流动性压力。因为中央银行在日常业务活动中倾向于向信用等级高的银行提供贷款.这会使那些没有偿付能力的“坏银行”得不到有力的支持，尽管这些银行存在着挤兑的风险；但是，中央银行愿意对有偿付能力的“好银行”提供准备金，这本身就意味着“好银行”的储户们会降低对“坏银行”倒闭的可能的传染性的担心，从而使挤兑的蔓延效应达到最小。也就是说，整个银行体系的挤兑和倒闭只有在中央银行疏于提供需要的超额储备以支持恐慌中稳定的银行的情况下才会发生(JohnJ.Merrickjr.；Anthony Saunders，1985)。而中央银行的贴现窗口以及公开市场业务都能够有效地提供超额储备。

　　由此看来.存款保险的功能仅限于防止银行倒闭的可能性，而中央银行和存款保险机构提供流动性的能力实际已经代替了常规的保险过程。实际上，大多数情况是经营不良的银行在中央银行或存款保险机构的帮助下与其他银行合并或被兼并。对于愿意兼并倒闭银行的合作者，存款保险机构通过提供补贴贷款或购买倒闭银行的不良资产等方式来对兼并者提供流动性(这样做的好处是存款人不止在保险额度内的存款得到偿付，而是全部存款都有了保证)；而中央银行在萧条时期扩张性的货币政策，比如通过公开市场业务购买不良资产或者通过贴现窗口向整个银行体系提供流动性，这与存款保险机构对单个银行提供流动性的界限是不很明确的。

　　2.存款保险制度与货币政策的独立性

　　显性存款保险也可以称作法定存款保险，是通过法律的规定来建立的。这些法律事先明确规定了补偿支付的条件。支付给单个存款账户的最高补偿额、需补偿的存款种类和存款人取得补偿的资格凭证、保险金的组织管理以及存款保险制度本身的建立等内容。在显性存款保险制度下，对补偿支付基金的来源是非常明确的，一般是由投保银行缴纳保险金。由于对存款的保险提高了银行存款相对于其他投资方式的吸引力，因此由银行体系来承担存款保险的成本是公平的，也是易于被存款银行所接受的。当然，也有些国家的银行体系较为脆弱，无法自行消化潜在的风险损失，因此由政府提供部分存款补偿资金或者对存款保险机构充当“最后贷款人”也是可能的、合理的情况。某种特定的存款保险制度是否需要依赖政府的帮助，取决并且仅仅取决于银行体系本身的实力和政府为此用途提供资金的能力(Ronald Mac Donald，1996)。

　　与此相对应，隐性的存款保险则是政府在众多案例论证的基础上确定每一例存款保险事件中对存款人需要采取的保险形式和所需补偿资金的融通途径。这种存款保险制度的优点在于，政府可以在处理个别银行经营失败案例时采取灵活多变的方法.同时也避免或降低了在建立和运作显性存款保险制度时的一些行政成本。但是其弊端也很明显，由于不存在事先安排的、专门用于补偿支付的资金来源，也没有自动生效机制来保证这一资金的获得，而且通常情况下只有两种途径：一是从政府的临时预算中取得资金，但这要受到财政因素的制约；另一条途径是利用中央银行借款，这种方式又可能与货币政策相抵触。因此，隐性存款保险与显性存款保险相比显然要面临更大的资金困难。’而且，由于显性的存款保险制度下补偿资金来源于商业银行且较为稳定，还有助于提高中央银行货币政策的独立性。

　　此外还有一点，由于显性存款保险制度下对商业银行终止支付的条件和程序是明确的，事后的补偿数额有上限规定*，因此对货币存量的影响更具有可测性；而隐性存款保险往往要向存款人的所有存款提供补偿，这种比显性存款保险制度大得多的补偿付出，却要来源于财政部门或中央银行，其与货币政策的冲突也就更加明显。

　　但正如前文分析的那样，存款保险的补偿基金难以承受银行系统的重大问题，所以大多数国家允许存款保险机构在向商业银行收缴保险金之外，还可以从中央银行及其他可能的方面获得借款，只有这样才能保证存款保险机构一经法律裁定便可以迅速对存款人进行补偿支付；而不必坐等收缴到足够的保险金再支付。从这个意义上讲，显性存款保险制度仍有可能与货币政策发生冲突，特别是在银行体系更加脆弱的经济体中。

　　作者单位：刘丽巍.东北财经大学金融学院，辽宁大连116025；李华，大连市商业银行，辽宁大连116001。

　　原载《东北财经大学学报》(大连)，2005.6，22—24

更新日期:2006/5/4
阅读次数:1748

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