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社会主义新农村建设与农村金融体制改革

刘振海中国人民银行烟台市中心支行行长，山东省金融学会学术委员

　　一、目前我国农村金融体系的主要特点和不足

　　前几年农村金融改革的背景和目的决定了目前我国农村金融体系的主要特点和不足。当时农村金融体制改革的主要背景有两个：一是金融安全问题上升到国家安全的高度。二是粮食问题重新上升到国家战略高度。在这种背景下，前几年农村金融体制改革的主要目标和方向主要集中在三个方面：一是收缩国有商业银行在农村的分支机构，为农村信用社发展腾出市场空间和资金空间。迫于国家财力所限，银行业不良资产的清理优先考虑四大银行，成立了专门的资产管理公司承接不良资产的剥离。而对于农村信用社，为了在国家不出钱的情况下化解不良资产，逐步撤并了商业银行在农村地区的分支机构，此举虽然也有防止农村地区资金外流的目的，但主要目的还是为了确保农村信用社稳定的资金来源，并为农村信用社发展腾出空间。二是逐步将农发行职能定位于粮棉油收购，通过稳定粮食收购价格保护种粮积极性，确保粮食稳产增产。主要把工作重点放在理顺粮食流通体制、稳定粮食收购价格上，因此一再收缩农发行的业务范围，使农发行的业务范围逐步被限定在粮棉油的收购上。三是通过人民银行再贷款的手段，把农村信用社的资产运用引导到“三农”小额贷款上来。

　　上述改革背景和方向决定了目前我国农村金融体系的基本特点：一是较为明显的政策性。农发行是政策性机构自不必言；农村信用社在名义上是互助合作组织，从经营目标看是纯粹的商业性机构，但从业务范围看，又带有明显的政策性，因为主要业务范围被限定在“三农”小额贷款上；农业银行和其他商业银行在农村地区也有信贷业务，但主要集中在大企业身上，覆盖面很窄，所以目前农村金融在整体上表现出比较明显的政策性。二是较为明显的垄断性。农村信用社基本垄断了“三农”小额信贷市场，而这种垄断并不完全是由于农村信用社在小额贷款上的管理优势和成本优势而形成的自然垄断，而是在人民银行对农村信用社的行业管理和再贷款强制引导下形成的行政垄断。

　　应当说，前几年的农村金融体制改革对于化解农村信用社不良资产、确保粮食稳产增产起到了积极的作用。但这种政策性和垄断性也导致了目前农村金融的不足：一是金融的覆盖面不够宽。一谈农村金融，就仅仅是小额农户贷款和粮棉油收购。农田水利等基础设施建设基本无法筹措资金，目前广大农村很少进行水利建设，大部分水库、灌溉沟渠都是上个世纪五、六十年代遗留下来的；一些“农”字号的小企业贷款比较难，既不属于农村信用社的支持范围，也不属于农发行的业务范围，农行又主要集中在大企业身上。二是金融支持的深度不够。即使在金融服务覆盖面最广的小额农户贷款领域，金融支持的深度也不够。虽然很多农户比较容易获得小额贷款，但小额贷款的额度比较低，一般在5000元左右，而目前由于许多农户从事特色种养业，对资金的需求额度远高于单笔小额农户贷款的额度。而且单个农户的金融需求也不仅限于购买化肥、农药、薄膜等生产性需求，还有消费信贷等生活上的需求。三是金融效率不够高。部分农村地区小额农贷在利率定价上存在着上浮幅度过大的问题，主要原因在于金融市场化竞争不足。这些问题对农村发展、农民增收都是很大的制约，特别是随着社会主义新农村建设的推进，这种制约会越来越大。

　　二、社会主义新农村建设对金融的新需求

　　一是随着财政对农业和农村基础设施投入力度的加大，农村地区对政策性金融的需求将大幅增加。在“十一五”规划中，明确提出中央和地方基础设施建设投资的重点放在农业和农村，扩大公共财政覆盖农村的范围。在农村，由于长期以来缺乏财政对基础设施的投入，导致农村地区的饮水、卫生条件恶化，公路、电力、通讯、农田水利设施不足，所以在新农村建设过程中，中央和地方财政将加大对农村饮水、道路、电网、通讯、卫生以及农田灌溉等公共基础设施领域的投资力度。伴随着对农村基础设施领域财政投资力度的加大，对金融配套资金的需求将大幅度增加，特别是对政策性金融的需求更为迫切，农发行等政策性金融机构的业务范围如果仅限定于粮棉油收购肯定难以适应。

　　二是随着农业产业结构的升级，特色农业和特色养殖业加快发展，农户的小额信贷需求将呈现大额化趋势。新农村建设的首要任务是发展农业生产力，而且要优化农业产业结构，在保证粮棉油稳定增产的同时，提高特色种植业和养殖业的比重。从烟台的情况看，目前农民的主要收入并不是粮棉油的生产，而是依靠水果种植、大棚蔬菜、海水养殖等，这些特色种植业和养殖业的初期投入比较大，譬如苹果、樱桃等的种植，不但基础投入在几万元以上，而且最初3年左右只有投入没有收益，特别是一些水果大棚的投资更大一些；海参、扇贝、螃蟹等养殖项目的投入也至少在几万元以上。这些资金需求在目前往往无法依靠单个农户的小额信贷额度解决，而是采取多户贷款、集中使用等办法变通解决，但随着农村特色农业的发展，越来越多的农户将从事特色种养业，生产性资金需求增加，运用上述变通方法的难度越来越大，小额贷款额度小的问题将更加明显地暴露出来，同时，资金需求总量也将大幅增加。

　　三是随着农业市场化程度的提高，农村流通业将迅速发展，对商业性流动性资金的需求将显著增加。农村要发展，农民要富裕，除了提高农业生产力以外，还必须拉近农民与市场的距离，提高农业的市场化水平，解决农民买难卖难的问题。因此，《规划》提出要完善农村流通体系，继续实施“万村千乡市场工程”，加快供销合作社经营网络改造，推动城市商业网点向农村延伸。这些商业流通网点对流动资金的需求比较大，而目前在这方面的资金供给基本处于空白。

　　四是随着农村生产组织方式的变化，农村互助组织和“农”字号中小企业将加快发展，对资金的吸纳能力增强。目前，家庭联产承包责任制是农村生产的主要组织方式，这种生产组织方式对调动农民积极性、稳定粮棉油生产发挥了积极作用。但新农村的发展方向是农业产业化、标准化、市场化，单个农户无法实现产业化，也无法实现标准化，与市场的对接难度也很大，所以随着新农村建设的推进，不但“公司+农户”这种组织方式将进一步发展壮大，而且还会逐步出现各种自发的农户互助组织，通过把农户组织起来，实现某一特定农产品生产的逐步规模化和标准化，同时在产品销售和生产资料购买上提高定价话语权，通过提高产品质量、降低生产成本，增强市场竞争力，推动农业市场化发展。譬如，一个村庄中土壤特质相似的农户可能组成互助组，采用几乎相同的管理方式达到果品的品质、外观、口感等产品特征的统一，采用统一的商标以提高销售价格，同时，在化肥、农药等大宗生产资料采购上拉低价格。随着这些自发性农户互助组织的发展，某些农户互助组织将逐渐扩大互助范围，发展成专业的农产品市场营销、市场咨询或技术咨询组织，实现与农户的全方位结合。这些新的生产组织方式将带来更大的资金需求，也将成为吸引城市资金反哺农村的重要载体。

　　五是随着农村教育、医疗、养老等突出问题的逐步解决，农村消费信贷市场将面临新的发展。教育、医疗、养老是农民最关心的三件大事，绝大多数农民一生都在为三件日夜操劳、省吃俭用。为此，中央提出“十一五”期间新农村建设的主要原则就是“多予少取放活”，今年在全国取消农业税，并着手解决农村教育和医疗问题，基本让农民实现“种粮不纳税、上学不交费、看病不太贵”的愿望，可以预见，随着新农村建设的推进，农民在教育、医疗、养老等方面的问题将逐步得到解决，农民的后顾之忧将逐步解除，农民的消费能力将逐步增强；同时随着农村水、电、气、路等基础设施建设的推进，消费条件将得到极大的改善；另外，随着农村人口向城市转移和城市商业机构向农村延伸，农村的消费观念也将发生很大的变化。

　　三、对农村金融综合改革的几点思考

　　一是应当丰富和完善政策性金融机构的功能，配合国家财政投入，加大对农村基础设施建设的金融支持力度。主要应当解决好农发行的功能定位问题，不能仅限于粮棉油收购，应将其业务范围适当扩大到农村基础设施建设、“农”字号龙头企业、科技示范和转化项目等领域，扩大支农范围。同时应发挥好国家开发银行的作用，加大对农村道路、饮水、电力、燃气以及农田水利等大中型基础设施的政策性金融支持力度，通过财政投入和国家政策性金融投入的持续增加，拉动城市商业性资金对农村的投入。

　　二是加快邮政储蓄机构改革，解决邮政储蓄从农村抽取资金的问题。对于农村地区的邮政储蓄机构，可以考虑由势力较强的农村信用社收购，也可以考虑改变邮政储蓄资金的流向，将邮政储蓄吸收的资金通过一定的方式纳入农发行的资金来源，通过农发行支农功能的扩展，达到邮政储蓄资金回流农村的目的。

　　三是鼓励商业银行重回农村市场，引导城市资金回流农村，解决农村小企业贷款难的问题。目前农村信用社的经营状况有了根本性好转，从今年开始农村信用社持有的央行票据开始兑付，农村信用社资金紧张的问题有望得到根本性缓解。在这种情况下，应当引导商业银行重新进入农村地区开展业务，增加对农村互助组织、农村小企业的信贷供给。当然，引导商业银行重回农村市场，目前应主要引导商业银行信贷业务进入农村，暂时不宜允许其在农村设立分支机构，这样，通过商业银行在农村开拓信贷市场，既可以达到城市资金回流农村的目的，同时也可以避免农村资金外流。

　　四是引导新型农村合作金融组织发展，解决农业产业结构升级和农业生产组织方式变革所带来的资金需求问题。农民只有联合才能走向市场，只有走向市场，农村才能发展、农民才能富裕，因此打破以联产承包责任制为主要表现形式的原有的农业生产组织方式，形成以家庭承包经营为基础、以“互助组+农户”或“公司+农户”为形式的新型农业生产组织方式，将是大势所趋。这些互助组或公司对资金的需求增加，同时它们本身也可能发展成为金融互助组织。譬如果农组织起来的互助组，在集中采购化肥、农药和集中营销果品的过程中，通过定价话语权的增加，从而获得超过单个农户的额外利润，这部分利润既可以用于互助农户资金的资金调剂，也可以集中入股农村信用社等金融机构获得更大额度的贷款。因此，在新农村建设过程中，一些新的自发性互助金融形式将产生和发展，这些金融形态往往内生于农村经济体系，具有自然天成的经营、管理和监督机制，是新农村建设与市场接轨的重要表现形式和重要载体，也将是农村金融最基础的力量，因此应当大力引导和扶持，不但应在政策上给予明确支持，而且应引导城市资金和国外资金以参股等形式参与其中，使这些自发性的农村金融组织形式发挥更大的作用。

　　五是放开搞活农村信用社，通过市场竞争，提高农村市场金融效率。在农村地区，由于特定区域农户的农产品结构基本相同，农户资金余缺的周期也基本相同，因此依靠多数农户入小股集中为少数农户提供资金的金融互助形式本身就缺乏生存的基础，因为这些农户要用钱的时候都用钱，不用钱的时候都不用钱，这种互助组织在资金使用周期上根本无法打空挡。目前的农村信用社就属于这种情况，而且由于农村信用社监督机制缺位、经营目标完全商业化，因此农村信用社实际上已经是地道的商业性金融机构。在这种情况下，应当放手让农村信用社发展成农村商业银行，解除农村信用社在经营范围上的限制，允许其支持农村地区的企业，甚至参与盈利性的农村基础设施建设。这样，一方面让农村信用社与商业银行在支持“农”字号企业等大额信贷市场上展开竞争，另一方面让农村信用社与民间融资、互助金融等小额贷款组织在农户小额信贷市场上展开竞争，通过多层次金融竞争格局的形成，提高农村金融资源配置效率，同时也促进农村信用社改善内部管理、提高发展能力。

（原载《济南金融》2006年第4期）

更新日期:2006/5/4
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