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论建立我国巨灾保险保障体系

单浙明中国保险监督管理委员会财产保险监管部

　　[摘要]我国目前实行的是由国家财政支持的中央政府主导型巨灾风险管理模式，完备的巨灾保险体系尚未健全，保险在巨灾风险管理中的作用还没有得到充分发挥。我国应积极借鉴其他国家的先进经验，采取建立强制性巨灾保险制度；建立巨灾保险基金；实行商业再保险和国家再保险结合的分保安排等措施，最终实现市场机制和政府职能的有机结合，更好地实现社会效益和保险企业效益的双赢。

　　[关键词]巨灾保险，风险管理，强制性保险，巨灾基金

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。我国有2／3的国土面积不同程度的受到洪水威胁，近半数的城市分布在地震带上，灾害风险很大。据民政部统计资料，我国每年因自然灾害造成的直接经济损失在500—600亿元之间，平均每天损失1亿多元。2004年，仅浙江“云娜”台风就造成164人死亡，4000人受伤，经济损失高达181亿元。2005年8月，“麦莎”台风波及上海、江苏、浙江、安徽、山东等6个省市，受灾人口2931.2万人，直接经济损失168.4亿元。

　　一、我国巨灾风险管理体系现状

　　我国目前实行的是由国家财政支持的中央政府主导型巨灾风险管理模式。我国民政部救灾救济司主要负责应对巨灾风险以及紧急事件。自从2004年12月南亚海啸以后，政府开始致力于建立及时高效的地震、洪水等自然灾害信息系统和早期预警体系，并逐步完善防灾防损方面的法律法规。随着对巨灾风险认识的不断深入，社会对建立成熟、完备的巨灾保险保障体系的需求也不断提高。

　　目前，我国还未建立完备的巨灾保险体系，保险在巨灾风险管理中的作用还未得到重视。保险公司经营巨灾保险完全是依据市场法则，单纯的商业经营。由于受到经营管理、产品技术设计开发以及偿付能力限制等因素的制约，巨灾保险呈现出产品少、保障面窄、保障程度低、发展尚不充分的现状。主要表现在：

　　(一)巨灾保险的投保率低

　　由于我国法律法规对投保地震、风暴、洪水、火灾等巨灾保险缺乏必要的强制要求，仅靠保险公司以商业运作方式开展巨灾保险业务难以扩大承保面，制约了巨灾保险业务规模的扩大和巨灾保险作用的发挥。

　　(二)保险公司的经营技术、服务水平还不能完全适应经营巨灾保险的需要

　　经营巨灾保险涉及地质、地理、气象、土木工程等多学科的专业技术知识，技术门槛和投入成本相对较高。目前，我国保险公司对培养巨灾保险专业技术人才的投入力度还有一定欠缺。

　　(三)民众的风险防范和保险意识不强

　　长期以来，我国采取的是灾后损失以国家财政和社会捐赠为主导的救济方式，使人民群众自发购买保险的意识和意愿不强烈。

　　二、国外巨灾保险制度的经验

　　目前，除许多发达国家建立了巨灾保险管理体系外，越来越多的发展中国家也在探索建立巨灾保险机制，充分利用保险的风险管理职能减轻政府在防灾减损中的责任，维持政府财政的稳定和安全。从世界范围看，巨灾管理模式主要有：完全由国家政府筹集资金并进行管理的巨灾风险管理体系；政府和保险公司共同合作的管理模式。从发展趋势看，政府和保险公司合作进行巨灾风险管理的模式更符合发展需求，包括欧美以及许多发展中国家均选择这一模式。在同样属于政府与保险公司合作进行巨灾风险管理的国家中，根据政府参与力度的不同，可以分为几种类型。

　　(一)挪威模式

　　挪威巨灾保险体系的最大特点是商业化运作和商业化管理，政府参与程度较低。

　　挪威是自然灾害比较频繁的国家，灾害主要包括暴风、洪水、地震、山体滑坡等。挪威于1979年开始建立巨灾风险基金，并于1980年实施。挪威立法规定，所有购买火灾保险的投保人必须同时购买巨灾保险，保费收入纳入基金。基金的管理和运作完全采用商业化运作。其主要特点是：1.在挪威境内开展火灾保险的保险公司都是该基金的成员。截至2004年，已有68家保险公司成为基金成员单位。2.由保险公司来制定并收取巨灾保险的保费，并负责赔偿事项。3.巨灾风险的赔款将根据保险公司的市场份额在成员公司之间进行分摊。

　　(二)日本模式

　　日本巨灾保险体系的特点是政府主导和政府财政支持。

　　1964年6月新泻地震后，日本政府于1966年颁布地震保险法，要求住宅必须对地震、火山爆发、海啸等自然风险投保保险，并逐步建立政府和商业保险公司共同合作的地震保险制度。其特点是：1.家庭财产地震保险属于强制性投保的险种。2.政府对家庭财产地震保险提供后备保证金和政府再保险的政策支持。地震保险的50%由政府再保险。3.家财地震险不考虑赢利，其费率厘定不含利润部分。4.家财地震险保险金额由最初为主险保险金额的30%发展到目前的50%；一次地震全国总赔偿限额由最初3000亿日元发展到目前的37000亿日元。

　　(三)土耳其模式

　　土耳其模式的特点是由保险公司、政府以及国际组织(世界银行)共同合作。2000年，土耳其政府在世界银行帮助下建立了巨灾保险基金(Turkish Catastrophic Insurance Pool，简称TCIP)，成为发展中国家地震保险制度的新尝试。

　　土耳其属于地震多发地带，地震给国民经济造成巨大损失。在1998年Marmara地震之前，地震保险并没有得到重视和普及，主要是因为政府承担了大部分地震损失。Marmara地震之后，政府意识到必须建立一项更好的风险转移机制来防范地震风险给国家造成的损失。为此，土耳其政府在世界银行协助下建立了土耳其巨灾保险制度(TCIP)。TCIP的主要特点是：1.通过立法，要求所有登记的城市住宅必须投保强制性地震保险。2.强制性地震保险的保额为25000美元，超过部分实行商业性自愿保险。3.强制性地震保险条款全国统一，并独立于火灾保险。基础费率的厘定根据地震区域、土地和建筑物结构的风险类别进行划分。4.TCIP管理机构由政府代表、商业保险公司和学术界代表共同组成。5.国内商业保险公司均为TCIP成员，并按照市场份额共同承担风险。6.建立国家巨灾准备金，并保持充足的赔偿资本金，以降低巨灾对政府的财务风险。

　　TCW作为土耳其国内保险市场和国际再保险市场的媒介，获得多渠道的基金资助，使得一些贫穷的家庭也能买得起保险。世界银行在土耳其巨灾保险制度的建立和运行中发挥了重要作用。一方面在制度设计、风险划分、费率厘定等方面提供技术支持；另一方面在再保险方案、政府担保等方面提供经济支持。这种将损失发生后的事后补偿机制转化为事前的风险防范、分摊机制对土耳其和世界银行都是一种制度创新。

　　三、建立有中国特色巨灾保险保障体系的措施

　　我国作为发展中国家，在建立巨灾保险制度时会遇到发展中国家普遍面临的困难。主要表现在：第一，社会已经形成对国家救助和财政资助的过分依赖。第二，商业保险机制尚不健全，保险在社会管理和风险防范中的作用还不能充分发挥。第三，风险防范意识不强，且交易成本高。考虑到上述困难，我国在巨灾保险体系的选择上应当采用商业化运作与政府支持相结合的模式，并且积极吸收和借助世界银行等国际组织的力量。

　　(一)建立强制性巨灾保险制度

　　从国外经验看，通过立法，实行强制性巨灾保险制度，是建立切实有效的巨灾保障体系的基础和保证。我国应当在相关法律法规中，对住宅所有人或管理人投保巨灾保险提出明确的要求。

　　(二)建立巨灾保险基金

　　巨灾风险具有危害性强、影响面广以及损失金额巨大的特点，商业保险公司无法独立承保巨灾风险。因此，有必要建立巨灾保险基金，由所有保险公司共同参与，分摊巨灾赔款。巨灾保险基金实行统一管理、统一运作。

　　(三)实行商业再保险和国家再保险结合的分保安排

　　为确保巨灾基金的安全和稳健，应当安排再保险方案。国内外商业再保险公司作为主要的再保主体，对超过基金赔付额度的损失承担赔偿责任。对于超过再保险公司承保能力以上部分由政府或者其他国际组织(如世界银行)给予财政担保或者再保。当发生巨灾时，可按照如下顺序进行赔偿：1.境内直保公司承担由市场份额确定的赔偿额度进行赔偿。2.国内外再保险公司对超过直保公司赔偿限额以上部分进行赔偿。3.超过再保险公司赔偿限额以上部分由国家或者国际组织给予赔偿。

　　(四)巨灾基金的构成

　　基金主要来源于：1.保费收入，即保险公司取得的巨灾保险的净保费收入。2.财政划拨的启动资金。3.其他渠道的资金。

　　(五)巨灾基金的管理

　　可以成立专业公司或者委托某家再保险公司对巨灾基金进行管理。基金的管理和运作不以营利为目的，并实行单独建账、单独管理。

（原载《保险研究》2006年第04期）

更新日期:2006/6/2
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