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促进与阻碍：社会保障对经济发展的二重作用

方石玉中国人民大学经济学院博士研究生

　党的十六大报告和十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》都明确提出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。社会保障制度作为一项重要的制度安排，它既能促进经济发展，也能阻碍经济发展。因此，认真探讨社会保障对经济发展的作用，无疑具有重大的理论和现实意义。

　　一、社会保障对经济发展的促进作用

　　长期以来，人们在谈到社会保障与经济发展的关系时，经常认为：社会保障是一种社会政策，是对经济政策的补充；社会保障的实施受制于经济发展水平。有人认为，中国是一个发展中国家，应着重强调经济发展，搞社会保障会影响经济效率。其实，社会保障制度不仅仅在于是一种社会制度，同时也是一种经济制度，它对经济发展既有促进和也有阻碍作用。一方面，与经济发展水平相适应的社会保障制度，它能促进经济发展；另一方面，与经济发展水平不相适应的社会保障制度，它能阻碍经济发展。社会经济的发展离不开健全的社会保障制度，社会保障制度能够促进经济的发展。具体表现在以下几个方面：

　　1.社会保障为经济发展提供了稳定的社会环境。稳定压倒一切。没有稳定的社会环境就谈不上社会经济的发展。在社会经济发展的发展过程中，由于各社会成员自身条件、劳动能力、负担和参与市场竞争能力不同，因而在经济收入和生活水平上会产生巨大的差别和不平等。一方面有些社会成员收入少，生活贫困。例如有些劳动能力弱而家庭负担重的劳动者，劳动收入少，生活贫困，有些暂时或永久丧失劳动能力的劳动者，没有劳动收入，会陷入生活的困境。有些在市场竞争中因经营不善而面临亏损或破产，其生存受到威胁，有些失去工作而处于失业状态的劳动者，失去收入来源，无法生存。另一方面，有些社会成员收人多，生活富裕。特别是在市场经济条件下，收入分配不公平和收入差距的两极分化问题十分明显。这种巨大的收入差别及其扩大，会导致社会矛盾激化，从而在社会秩序稳定方面产生不良影响。社会保障可以对社会成员之间的分配不公、收人水平和富裕程度的过分悬殊进行适当的调整，使社会成员的基本生活需要得到保障，从而有效地防止部分社会成员陷入极度贫困的境地，使他们解除了生存的危机，从而使他们增强了生活安全感、心理平衡感、社会公平感，起到了社会稳定器的作用。因此，社会保障有利于消除社会矛盾，从而避免社会矛盾激化，维护了社会安全和社会稳定，为社会经济发展提供了一个适宜的稳定的社会环境，从而促进了社会经济的发展。

　　2.社会保障通过其基金供需变化可以对社会总供给和总需求进行调节，从而促进社会经济健康持续发展。社会保障作为一项经济政策主要来源于1929—1933年资本主义世界严重的经济危机，此后凯恩斯主义盛行于资本主义各国。凯恩斯认为，造成危机的原因是“有效需求”不足，要彻底解决这些问题，政府必须扩大财政开支，刺激需求增加。各国政府把扩大社会保障规模作为增加需求的重要途经，把社会保障制度作为政府宏观调控的经济工具，调节社会需求，调节消费结构，促进社会经济发展。在萧条时期，经济增长放慢，甚至下降，企业开工率下降，就业人数减少，失业增加，劳动者及其家庭收入水平下降，结果是社会保障基金中用于失业救济和家庭补助的补助金增加。同时，对工作报酬所征的保险税收人却大为减少，这一支一出，社会保障基金当期收不抵支，出现赤字，就会动用其结余基金，使原本处于储备状态的一部分基金重新被纳入到经济运行中，家庭收入增加，购买力增强，社会总需求上升，有助于恢复经济增长使经济走出低谷，也就是说，在萧条时期自动释放需求，改善有效需求不足的状况。在经济高涨时期，经济增长加快，企业开工增加，就业人数增加，劳动者收入水平提高，使得社会保障基金中用于失业救济和家庭困难救济的补助金大为减少，保障基金收入大于支出，出现结余。相对减少了家庭的货币收入，削弱其购买能力，有助于减少社会总需求，抑制经济的增长速度，也就是说，经济高涨时自动缓解需求压力，抑制增长速度，从而起到平抑经济周期的作用。由此可见，健全的社会保障制度对社会宏观经济具有一定程度的调节作用，是促进社会经济发展正常平稳运行的重要调节力量和重要调节手段，对社会经济的正常平稳运行起着重要的保障作用。但当社会保障事业严重滞后的情况下，政府是不能利用社会保障基金这个工具对宏观经济运行进行调控。自1997年亚洲金融危机以来，我国宏观经济领域出现了有效需求不足的问题。我国政府一直都在千方百计扩大内需。国内需求包括投资需求和消费需求。一方面政府通过发行国债，直接进行投资，另一方面，政府采取了一系列的措施来启动居民消费，这些措施包括连续地降低存款利率、开征存款利息税、放宽消费贷款的限制、增加城镇居民最低生活保障金支出、提高国家机关和事业单位人员的工资待遇、给予国家财政拨款单位人员无房产和离退休缺房产以货币补贴等等。然而，我国的消费市场始终难以真正活跃起来。而消费市场难以启动的一个重要原因就是我国社会保障事业的严重滞后。因为没有建立健全完善的社会保障制度，改变了居民的消费预期。由于缺乏现代意义的社会保障这一“保护伞”的保护，居民即使手里有点钱，也不用来即期消费而用于储蓄。他们要考虑将来的养老、看病等问题。没有可靠的医疗、失业和养老及最低生活保障等社会保障，居民自然不敢增加即期消费，从而使社会消费率不高甚至下降。要启动消费，必须通过建立健全社会保障来分解广大居民的后顾之忧，增强居民的消费信心。由于我国社会保障事业的严重滞后，降低了居民的消费预期，使我国的消费市场难以真正启动，从而影响了我国经济健康发展。

　　3.社会保障通过对劳动者的多方面的保障也直接促进着经济的发展。如社会保险既是劳动力资源配置的关键性机制，又是促进劳动者身体、心理及技能素质的重要保障机制，从而对经济发展起着直接促进作用。因此，欧洲经济共同体作为一个国家间的经济联合体，在1983年的一份文件中就明确指出，“社会保险不能简单地看作是对国家的一种负担，而应该把它看作是为了在经济中使工作能九效率和动力保持高水平的一种手段。”事实上的确如此，社会保障的许多项目例如生育保险、养老保险、医疗保险以及有关社会救助等项目，使劳动力在养育阶段和丧失劳动力阶段得到基本的生活保障，从而就可以保障劳动力再生产过程的正常进行，使社会拥有符合生产需要的劳动力数量并且不断进行补充更新，从而满足物质资料再生产运动对劳动力连续投入的需求。此外，社会保障制度还能促进劳动力的自由流动和合理配置。在西方发达的市场经济国家，由于实行普遍社会保障制度，覆盖面广，因而减少了劳动力流动的风险，从而促进了劳动力的自由流动和合理配置。

　　4.社会保障事业的发展，能够促进第三产业特别是服务业的发展，解决就业问题。在西方发达资本主义国家中，各类服务业包括各类企业中的社会保障人员数量异常庞大，在有些企业中，服务人员竞占全体职工的40%，各级政府有审查、发放社会保障金的机构、人员，公私企业以及社会团体为兴办社会保障事业也雇用了大量人员。社会保障事业的发展，一方面解决了部分社会成员因贫困面临的各种问题；另一方面促进了就业，缓解了因就业压力给经济带来的严重影响，为经济的进一步发展提供了良好的外部条件。

　　二、社会保障对经济发展的阻碍作用

　　社会保障对经济发展也有阻碍作用。与经济发展水平相适应的社会保障制度能促进经济发展，反之，与经济发展水平不相适应的社会保障制度能阻碍经济发展。社会保障对经济发展的阻碍作用主要表现在两个方面。一方面，如果社会保障超前发展，则可能构成经济发展的负担，损害经济增长的持续性和企业乃至国家的竞争力。另一方面，如果社会保障发展严重滞后，则可能影响社会稳定，阻碍劳动力的自由流动和合理配置，使社会保障不能成为政府对宏观经济运行进行调控的有效工具，这样一来也制约了经济发展。

　　社会保障超前发展对经济发展造成的负面影响在国际上是有先例的。实行社会保障制度方面，西欧各国起步最早，发展最快。他们宣称是“福利国家”，在西方经济迅速增长的黄金年代，特别是60年代和70年代初，西欧绝大多数国家都迅速扩大了社会福利开支，其增长幅度超过了经济增长的速度。超前发展的社会保障制度，对这些国家的经济发展的负面影响是十分明显的，给这些国家经济发展带来丁诸多弊病：

　　1.加重政府财政负担，影响资本积累。社会保障的超前发展必然导致政府开支急剧增加，从而加重政府财政负担。社会保障福利的过度消费造成了收不抵支的支付困难，政府财政压力增大。欧洲共同体各国社会福利开支占国内生产总值的比重不断上升，达40%，北欧甚至达到50%以上。*社会保障的超前发展会使更多的经济资源用于消费，影响了资本积累，出现了，积累基金与消费基金比例失调。从哈罗德一多马模型来看，积累是经济增长的最重要的因素，亚洲经济增长较快的东南亚国家，其储蓄积累率普遍较高。社会保障超前发展影响了资本积累从而阻碍了经济发展。

　　2.影响经济效单，使经济发展失去动力、西欧国家的那种社会保障制度，特别是那套从“摇篮到坟墓”的福利制度，使一些“福利国家”陷入了福利危机。当一个人认为自己已经能够获得足够的养老金，而且再工作的同时还要继续支付税收已不合算时，那么他就会宁愿选择退休甚至提前退休。在欧洲高福利国家，失业救济金给得过多，工作与不工作之间的差别比较小，退休后的生活保障也是平等的，而且由政府财政来承担，因而不利于鼓励人们的工作积极性。由于社会福利计划一般地保证了未参加或不参加工作、没有正常工资收入的工人也能获得维持起码的生活标准的福利津贴收入，一定程度上降低了这部分人参加工作的积极性。自70年代以来，由于在业工人的实际工资收入增长速度普遍降低，而社会福利津贴还在继续提高，增加了依靠社会福利而非工资收入过活的刺激作用，降低了劳动积极性，这样可能会使更多的在业工人宁可选择休息，而不选择工作，尽管工资收入比福利收入更高一些。在西欧高福利各国企业里，工人的缺勤率、请假率比那些低福利国家企业的工人高得多。

　　3.削弱企业的市场竞争力。在许多西欧国家，社会保障费用在劳动力成本中的比重很大。如奥地利、法国、德国、意大利和瑞典等国，社会保障费用已占劳动力成本的25%一30%。过高的社会保障费用显然会削弱企业的市场竞争力。同时企业担心会因过高的社会保障费用影响其竞争力从而减少企业员工，对经济的发展产生不利的影响。另一方面，西欧“福利国家”普遍实行高补贴、高福利、高保护政策，这在企业中尤为严重。政府把大量精力、财力用于救济和维护落后企业，而这些被保护的企业大多是效率较低，成本较高的工业企业，它们的产品虽然缺乏竞争力，但由于有了国库作靠山，使得这些企业自然不愿冒风险改进经营管理，提高效率，转亏为盈，其结果在工业企业中，财政补贴助长了亏损，反过来进一步削弱了企业的市场竞争力。

　　三、正确处理社会保障与经济发展的关系

　　社会保障和经济发展存在紧密的联系，从总体上讲，社会保障和经济发展是相互作用、相互促进的。经济发展是基础，它决定着社会保障制度的产生和发展，社会保障又反作用于经济发展，与经济发展水平相适应的社会保障制度能促进经济发展，反之，与经济发展水平不相适应的社会保障制度能阻碍经济发展。正确处理两者关系，对于建立健全社会保障制度和促进我国经济发展具有重大意义。在处理两者之间的关系时，我们首先要注意使社会保障必须与经济发展相适应。因为社会保障是社会经济发展的产物，一定的社会经济条件是社会保障发挥作用的物质基础和客观条件。我国正处在社会主义初级阶段，经济发展水平低，资金缺乏，人口老龄化过程加快，社会承受力较弱，企业的市场竞争力还较弱，无论从社会保障本身的合理性出发，还是从现实的国情国力出发，决定了我国的社会保障水平只能是低水平，不允许出现与工业化国家类似的社会保障财政危机及损害企业的竞争力。只有社会保障与经济发展相适应，才能促进社会经济的正常运行与发展。其次我们要根据经济发展的具体情况适时推进社会保障事业的发展。不能以经济发展为理由而阻碍社会保障制度的建设。

（原载《中国证券期货》2006年第08期）

更新日期:2006/10/1
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